Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulosottokaaren muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulosottokaarta, haastemieslakia, eurooppalaisesta tilivarojen turvaamismääräysmenettelystä annettua lakia ja saamen kielilakia. Laki Valtakunnanvoudinvirastosta ja laki Ahvenanmaan maakunnan maakunnanvoudinvirastosta kumottaisiin. Ehdotetuilla laeilla toteutettaisiin ulosoton rakenneuudistukseen liittyvät organisaatiomuutokset.

Lait on esitystä annettaessa tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2019.

Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan valtionhallinnon järjestämistä koskevan perustuslain 119 §:n, oikeusturvaa koskevan 21 §:n ja kielellisiä oikeuksia koskevan 17 §:n kannalta. Lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Hallituksen esityksessä ehdotetaan ulosottokaareen ja eräisiin muihin lakeihin muutoksia, joilla toteutetaan ulosoton rakenneuudistukseen liittyvät organisaatiomuutokset. Nykyisin keskushallintovirastona toimivasta Valtakunnanvoudinvirastosta ja 22 ulosottovirastosta muodostetaan ehdotuksen mukaan yksi valtakunnallinen virasto, Ulosottolaitos. Uudistuksen yhteydessä ulosotossa tapahtuva täytäntöönpano jaettaisiin laajaan täytäntöönpanoon, erityistäytäntöönpanoon ja perustäytäntöönpanoon.

Nykyinen ulosottokaari on suurelta osin säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (, ks. myös,). Valiokunta on todennut, että ulosotossa on yleisesti kysymys tuomiossa tai muussa ulosottoperusteessa todetun, lakiin perustuvan yksityisoikeudellisen velvoitteen täytäntöönpanosta viime kädessä pakkoa käyttämällä. Ottaen huomioon ulosottoviranomaisten toimivallan puuttua esimerkiksi velallisen ja sivullisenkin perusoikeuksiin valiokunta on pitänyt tarpeellisena korostaa perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn julkisen vallankäytön lainalaisuusvaatimuksen samoin kuin ulosottokaaresta ilmenevien puolueettomuus- ja tarkoitussidonnaisuusvaatimusten asianmukaisen huomioon ottamisen tärkeyttä viranomaisten käytännön toiminnassa. Lisäksi on valiokunnan mukaan huomioitava vaatimus perusoikeuksia rajoittavien tai niihin vaikuttavien toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta. Ulosottoviranomainen ei saa puuttua kenenkään perusoikeuksiin enempää kuin on välttämätöntä lakiin perustuvien täytäntöönpanotoimenpiteiden suorittamiseksi (, s. 2). Valiokunta painottaa edelleen näiden näkökohtien merkitystä.

Täytäntöönpanon lajeista (laaja täytäntöönpano, perustäytäntöönpano ja erityistäytäntöönpano) ehdotetaan säädettävän ulosottokaaren 1 luvun 2 a §:ssä. Perustäytäntöönpanon sisältöä säänneltäisiin pykälän 3 momentissa, jossa on myös valtuus säätää perustäytäntöönpanon tehtävistä tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännösten on katsottu koskevan soveltuvin osin myös ulosottoa (ks., s. 2,). Täytäntöönpanoon liittyviä kansallisia menettelyjä ei ole suljettu myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle (ks. esim. Di Pede v. Italia, 26.9.1996, Immobiliare Saffi v. Italia, 28.7.1999, Olsby v. Ruotsi, 21.9.2012).

Perustuslain 21 §:n ja myös julkisen toiminnan lainalaisuusvaatimuksen vuoksi perustäytäntöönpanosta tulee perustuslakivaliokunnan mielestä säätää laissa täsmällisemmin kuin mitä on ehdotettu. Laista tulee valiokunnan käsityksen mukaan käydä ilmi perusteet esimerkiksi perustäytäntöönpanon toimivallasta ja ulosottoasioiden siirtämisestä laajaan täytäntöönpanoon.

Ulosottolaitoksen työjärjestyksestä ehdotetaan säädettäväksi ulosottokaaren 1 luvun 13 §:ssä. Työjärjestyksessä annetaan ehdotuksen mukaan tarkemmat määräykset muun muassa johtavien kihlakunnanvoutien tehtävistä.

Lakiehdotuksen johtavia kihlakunnanvouteja koskeva sääntely on varsin niukkaa. Sääntelystä ei esimerkiksi käy ilmi se perusteluissa (s. 44, 47) mainittu seikka, että johtavat kihlakunnanvoudit toimivat toimintayksiköiden päällikköinä ja vastaavat myös toimintayksikkönsä toiminnan tuloksellisuudesta.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetussa sääntelyssä johtavien kihlakunnanvoutien tehtävät ovat käytännössä määriteltävissä valtakunnanvoudin vahvistamassa työjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä johtavan kihlakunnanvoudin tehtävien perusteista tulee niiden merkittävyyden vuoksi säätää laissa.

Ulosottokaaren ulosottorekisteriä koskevaan sääntelyyn (1 luvun 24—35 §) ehdotetaan esityksessä joitakin lähinnä tekniseksi luonnehdittavia muutoksia. Rekisteriä koskevat säännökset perustuvat pitkälti aiempaan, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyyn ulosottolain sääntelyyn (ks., s. 5). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että henkilötietojen suojan sääntely on sittemmin muuttunut merkittävästi Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen tultua sovellettavaksi (ks. erit.). Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä säännösehdotuksia ei kuitenkaan tarkastella tietosuoja-asetuksen tai muutenkaan henkilötietojen suojan kannalta.

Ulosottolaitoksen ja oikeusministeriön virkamiesten oikeudesta käsitellä ulosottorekisterin tietoja ehdotetaan säädettäväksi ulosottokaaren 1 luvun 27 §:ssä. Ulosottorekisteri on ehdotuksen mukaan Ulosottolaitoksen ylläpitämä, ja sitä käytetään ulosottoviranomaisille kuuluvien tehtävien suorittamista varten. Siten tilanne, jossa oikeusministeriön virkamies käsittelee rekisterin tietoja, rinnastuu perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan siihen, että ministeriölle luovutetaan tietoja rekisteristä. Näin ymmärrettynä säännös ei ole sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan vakiintuneen viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan tulkintakäytännön kanssa. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2,, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Nyt ehdotetussa ulosottokaaren säännöksessä tiedonsaantia ei erityistietoja lukuun ottamatta ole lainkaan kytketty tarpeellisuus- tai välttämättömyysvaatimukseen. Säännöstä on perustuslain 10 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää. Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallituksen esityksessä on kysymys organisaatiouudistuksesta, jolla esityksen perusteluissa (s. 28) arvioidaan olevan vaikutuksia ensi sijassa ulosottolaitoksen sisällä. Siirtymisellä yhden viraston organisaatioon ei esityksen mukaan olisi merkittävää vaikutusta ulosoton velallisten ja velkojien asemaan (s. 24). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esimerkiksi täytäntöönpanon lajien erottelulla ja tiettyjen ulosottoasioiden käsittelyn keskittämisellä voi kuitenkin olla merkitystä niin velallisten kuin velkojienkin perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvattujen oikeuksien kannalta esimerkiksi velallisen asiointia järjestettäessä.

PeVL 12/2017 vp

Perustuslakivaliokunnan mielestä ulosottolaitoksen organisaatiouudistuksen tosiasiallisia vaikutuksia velallisten ja velkojien perustuslain 21 §:ssä turvattujen oikeuksien ja kielellisten oikeuksien toteutumiseen on syytä seurata tarkoin ja tarvittaessa ryhtyä havaittujen ongelmien korjaamiseen. Perustuslakivaliokunta ehdottaa tämän vuoksi, että lakivaliokunta harkitsee mahdollisuutta tehdä uudistuksen seurantaa koskeva lausumaehdotus eduskunnalle.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksen liitteenä olevaan asetusluonnokseen (valtioneuvoston asetus ulosottotoimen hallinnosta) sisältyy säännös, jonka mukaan johtavan hallintovoudin ja hallintovoudin virkojen kelpoisuusvaatimuksena on muun muassa Suomen kansalaisuus. Perustuslain 125 §:n mukaan kansalaisuusvaatimuksesta määrättyihin julkisiin virkoihin tai tehtäviin voidaan kuitenkin säätää vain lailla. Perustuslaissa käytetyllä sanonnalla "määrätty" julkinen virka tai tehtävä ilmaistaan periaate, jonka mukaan kansalaisuusvaatimuksia tulisi asettaa vain rajoitetusti ja perustellusta syystä (, s. 180/I, ks. myös esim., s. 2—3).

Täytäntöönpanon lajit

Työjärjestys

Oikeus käsitellä tietoja

Ehdotuksen vaikutukset ja seuranta

Muita seikkoja