Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus Valtioneuvoston kanta
Komissio ehdottaa, että euroalueen jäsenvaltioille ja niille euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille, jotka osallistuvat valuuttakurssimekanismiin (ERM II), myönnettäisiin EU:n talousarvion takaamaa lainaa tukikelpoisiin julkisiin investointeihin sekä korkotukea jäsenvaltioiden rahastoimista maksuista. Tavoitteena on vaimentaa laajoja epäsymmetrisiä häiriöitä ja vahvistaa yhteenkuuluvuutta.
Valtioneuvosto korostaa EMU:n kehitystyössä markkinakurin ja jäsenmaiden oman vastuun merkitystä. Valtioneuvosto katsoo, ettei euroalueelle ole tarpeen perustaa uusia makrotaloudellisia vakautusjärjestelyitä suhdanteiden tasaamiseksi. Tällaisia järjestelyitä ei voisi toteuttaa reilulta pohjalta, niiden tosiasiallinen hyöty olisi vaatimaton, ja vaarana olisi järjestelyiden muuttuminen pysyviksi tulonsiirroiksi jäsenmaiden välillä. Valtioneuvosto ei siten pidä tarpeellisena myöskään investointien vakautusjärjestelyn luomista.
Valtioneuvosto pitää ongelmallisena sekä investointien vakautusjärjestelyn ehdotettua oikeusperustaa että järjestelyn toiminnan rahoittamista valtiosopimuksella unionin rahoituskehyksen ja omien varojen päätöksen ulkopuolelta. Unionin koheesiopolitiikan rahoittaminen tapauskohtaisesti valtiosopimuksella tai EVM:n kautta ei tarjoa jäsenvaltioiden budjettisuvereniteetille samanlaista turvaa kuin rahoittaminen EU:n budjetin vakiintuneiden menettelyiden kautta.
Osana EMU:n vakauden lisäämistä ja toiminnan parantamista Suomi voi tukea monivuotisen rahoituskehyksen ja EU-budjetin kehittämistä siten, että euroalueen mahdolliset erityistarpeet tulisivat aiempaa paremmin huomioiduiksi. Paremmin kohdistettu, jäsenmaiden lähentymistä edistävä ja määrältään maltillinen sekä selkeästi rajattu rahoitus euroalueen erityistarpeisiin EU-budjetissa voi olla joissakin tilanteissa hyödyllistä. Tällaiset erityistarpeet voisivat koskea esimerkiksi kilpailukyvyn ja rakenneuudistusten edistämistä, nuorisotyöttömyyden vähentämistä tai pankkiunionin varautumisjärjestelyä.
Valtioneuvosto muodostaa lopullisen kantansa komission ehdotukseen osana rahaliiton kehittämisen kokonaisuutta.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä Arviointi
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että EU:n taloudellisen koordinaation kehittäminen on rakenne, jonka kehittämiseen Suomi on EU:n ja EMU:n jäsenenä sitoutunut (ks., s. 2). Valiokunta on katsonut, että perustuslain 1 §:n Suomen täysivaltaisuuteen ja kansainväliseen yhteistyöhön osallistumiseen liittyvistä säännöksistä voidaan kuitenkin tehdä päätelmiä perustuslain kannalta suotavasta päätöksentekotavasta talous- ja rahaliiton toiminnassa (ks., s. 2 ja, s. 2).
Suomen taloudellisia vastuita tulee perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan tarkastella kokonaisuutena niistä aiheutuvan eduskunnan budjettivallan rajoituksen selvittämiseksi (ks., s. 2,, s. 2 /II,, s. 3/II). Valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että budjettisuvereniteettia suojataan mahdollisimman tehokkaasti (, s. 4/II). Valiokunnan mukaan syvennettäessä EU:n taloudellista ja finanssipoliittista yhdentymistä on samalla varmistuttava talous- ja rahaliiton demokraattisesta legitimiteetistä. EU:n lainsäädäntö ja päätöksenteko kaventavat kansallisen finanssipolitiikan alaa ja etäännyttävät päätöksentekoa kansallisista parlamenteista (, s. 2—3).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että EMU:ta kehitetään ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa (, s. 3), ja korostanut, ettei johdetun oikeuden säännöksiin sisällytetä jäsenvaltioille perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden merkittäviä uusia menettelyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joita ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voimaan saattamisen yhteydessä (ks., s. 2—3,, s. 4/II ja, s. 2/II). Valiokunta on pitänyt tärkeänä myös sitä, ettei sekundäärilainsäädännöllä tai hallitustenvälisin sopimuksin välillisestikään horjuteta perussopimuksissa määriteltyä EU:n toimielinten välistä institutionaalista tasapainoa (, s. 5/I).
Valtioneuvosto pitää ongelmallisena sekä investointien vakautusjärjestelyn ehdotettua oikeusperustaa että järjestelyn toiminnan rahoittamista valtiosopimuksella unionin rahoituskehyksen ja omien varojen päätöksen ulkopuolelta.
Komissio on osoittanut tukiohjelmasta säätävälle, jäsenvaltioissa suoraan sovellettavalle asetukselle kaksi oikeusperustaa: SEUT 175 artiklan 3 kohdan ja SEUT 197 artiklan 2 kohdan. Koheesiopolitiikkaa koskevan SEUT 175 artiklan 3 kohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat päättää (rakenne)rahastojen ulkopuolisista erityistoimista, jos ne osoittautuvat tarpeellisiksi. Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät niistä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen.
Komissio perustelee oikeusperustan valintaa sillä, että vakautusjärjestelyllä edistettäisiin jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Kuten valtioneuvoston kirjelmästä ilmenee, tämä ei liene ehdotuksen pääasiallinen tavoite. Pääasiallisilta tavoitteiltaan ja sisällöltään ehdotukset vaikuttaisivat olevan sangen kaukana koheesiopoliittisten toimien perinteisistä määritelmistä.
Valtioneuvoston esittämä arvio ehdotusten oikeusperustasta on perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltu. Perustuslakivaliokunta tukee valtioneuvostoa siinä näkemyksessä, että oikeusperustaan mahdollisesti liittyvät epäilykset on selvitettävä, jotta sääntelyyn ei liity demokraattista legitimiteettiä rapauttavia seikkoja. Perustuslakivaliokunnan mielestä sitä valtioneuvoston kirjelmän perustelujen kantaa, jonka mukaan asetus voitaisiin SEUT 3 artiklan yleisluonteisiin tavoitemääräyksiin nojautuen antaa SEUT 352 artiklan nojalla, tulee vielä huolellisesti tutkia siltä kannalta, ettei se mahdollista artiklan laajamittaista käyttöä talouspolitiikassa ja tee tyhjäksi SEUT:n kansallisen toimivallan ensisijaisuudesta lähteviä sopimusmääräyksiä.
Komission ehdotuksessa on kysymys investointien vakautusjärjestelyn perustamisesta. Järjestelyn tarkoituksena on tukea julkisten investointien tason säilyttämistä silloin, kun jäsenmaata kohtaa riittävän suurena pidetty taantuma, jota mitataan työttömyysasteen tasolla ja nousulla. Järjestely olisi kooltaan 30 miljardia euroa, ja se olisi tarkoitettu euromaille ja valuuttakurssimekanismiin (ERM II) osallistuville maille. Tuki olisi luonteeltaan lainaa, mutta lainaan liittyvä korko maksettaisiin tukirahastosta, johon jäsenmaat maksaisivat rahoitusosuuksia erikseen solmitun valtiosopimuksen mukaisesti.
Perustuslakivaliokunta pitää kansallisen budjettivallan näkökulmasta huolestuttavana sitä lähtökohtaa, että koheesiopolitiikan piiriin luotaisiin tukijärjestely, joka hyväksyttäisiin määräenemmistöpäätöksellä mutta joka tosiasiassa toisi valtiosopimukseen liittyvien järjestelyjen kautta jäsenmaille kansalliseen budjettiin vaikuttavia velvoitteita. Esimerkiksi rahoituskehyksiä ja unionin omia varoja koskevissa päätöksissä edellytetään yksimielisyyttä, mutta ehdotuksen myötä jäsenmaille voisi syntyä tosiallinen velvollisuus rahoittaa valtion budjetista sellaista unionin toimintaa, jota vastaan se on itse äänestänyt. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n talousarvion kautta kaikki jäsenmaat joutuisivat vastuuseen lainoista, joita tukea saanut maa ei maksa takaisin, sillä EU:n budjetti toimisi lainanoton takaajana.
Ehdotettu valtiosopimusluonnos on jännitteisessä suhteessa sen perustuslakivaliokunnan linjauksen valossa, että EMU:ta kehitetään ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa (ks.ja). Sopimusluonnos ei ole täysin ongelmaton myöskään unionin oikeuden yhtenäisyyden ja selkeyden samoin kuin päätöksenteon demokraattisen hyväksyttävyyden ja vastuunalaisuuden kannalta.
Perustuslakivaliokunta pitää valtioneuvoston kirjelmässä muutoinkin esille nostettuja huolia perusteltuina ja suhtautuu ehdotukseen epäillen. Kuten valtioneuvosto toteaa, EMU:n kehitystyössä on korostettava jäsenmaiden oman vastuun merkitystä. Valiokunta painottaa, että EU:n toiminta tulee lähtökohtaisesti rahoittaa EU-budjetista monivuotisten rahoituskehysten asettamissa puitteissa, mikä turvaa jäsenvaltioiden vaikutusmahdollisuudet ja hyväksyttävän lopputuloksen. Perustuslakivaliokunnan mielestä yleisemminkin tulisi välttää valtiosopimusten käyttämistä EU:n sääntelyvälineenä, koska valtiosopimukset pirstaloivat EU:n normipohjaa ja niiden käsittelyprosessi EU:ssa on erilainen kuin sekundäärilainsäädännön.
Perustuslakivaliokunta yhtyy sisällöllisesti valtioneuvoston kantaan asiassa. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, ettei ehdotus kuitenkaan merkitse suoranaisesti perustuslain vastaista kavennusta eduskunnan budjettivaltaan tai Suomen täysivaltaisuuteen.
Oikeusperusta
Ehdotuksen vaikutus demokraattiseen päätöksentekoon ja budjettivallan käyttöön
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Perustuslakivaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan.