Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kansaneläkkeen ja eräiden muiden etuuksien indeksitarkistuksista vuonna 2019. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansaneläkeindeksistä annettua lakia ja toimeentulotuesta annettua lakia. Kansaneläkeindeksi jäädytettäisiin vuoden 2018 tasolle.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2019. Kansaneläkeindeksin laskemisessa käytettävää jakajaa koskeva muutos on tarkoitettu tulemaan voimaan kuitenkin vasta 1 päivänä tammikuuta 2020. Esitys liittyy valtion vuoden 2019 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan ennen muuta perustuslain oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n kannalta. Perusteluissa tehdään lisäksi selkoa Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 ja 13 artiklasta.
Hallitus katsoo, että esitys ei sisällä sellaisia ehdotuksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Sääntelyn sisältö ja tavoite
Ehdotuksen vaikutukset
Viimesijainen turva
Euroopan sosiaalinen peruskirja
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kansaneläkeindeksi jäädytettäisiin vuoden 2018 tasolle. Muutos koskee kansaneläkettä, takuueläkettä ja muita sellaisia etuuksia, joita tarkistetaan kansaneläkeindeksin perusteella tai jotka ovat muuten sidottuja kansaneläkkeen määrään. Tällaisia muita etuuksia ovat muun muassa vammaisetuudet, rintamalisät, sairausvakuutuslain mukaiset vähimmäispäivärahat sekä työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha, työmarkkinatuki ja lapsikorotus. Muutos koskee myös kansaneläkeindeksiin sidottuja etuuksien määräytymisperusteita sekä rahamääriä, kuten lääkekorvausten vuotuisen omavastuun rajaa.
Lakiehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella.
Perustuslain 19 §:n 2 momentissa on lainsäätäjälle asetettu velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista (, s. 70,, s. 10/II, ks. myös, s. 2/I). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (, s. 70/II,, s. 2,, s. 2/II).
Perustuslakivaliokunta on perustoimeentulon turvaa koskevan säännöksen yhteydessä pitänyt lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaisena sitä, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (, s. 10/II). Valiokunta on lisäksi pitänyt johdonmukaisena, että — niiltä osin kuin kysymys on julkisen vallan välittömästi rahoittamista perustoimeentuloturvaetuuksista — etuuksien tasoa mitoitettaessa otetaan huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (, s. 3/I, ks. myös, s. 2,, s. 3).
Valiokunta on huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä. Tähän tulisi kiinnittää huomiota erityisesti valtiontalouden säästöjä kohdennettaessa (, s. 2,, s. 2/II, ks. myös, s. 3/II ja s. 6).
Hallituksen esityksessä (s. 6) on arvioitu ehdotuksen vaikutuksia eläke- ja muihin etuusmenoihin sekä julkiseen talouteen yleisemmin. Esityksessä on (s. 4) viitattu julkisen talouden suunnitelmaan, minkä lisäksi esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 17) on viitattu samankaltaisiin valtiontalouden pitkäaikaiseen kantokykyyn liittyviin tekijöihin kuin mihin perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota arvioitaessa vuoteen 2018 kohdistuvaa indeksijäädytystä (, s. 3). Valiokunta ei tuolloin pitänyt asianmukaisena, ettei hallituksen esityksessä ollut tehty selkoa perusturvaan kohdistuvien säästöjen perusteluista. Asialla oli erityistä merkitystä taloudellisen tilanteen ollessa osin erilainen kuin se, jossa valiokunta oli arvioinut erilaisia ns. säästölakeja (ks. esim.,). Valiokunta pitää myös nyt käsillä olevan hallituksen esityksen perusteluja tältä osin puutteellisina.
Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan (, s. 71/I, ks. myös esim., s. 3). Nyt ehdotetun indeksijäädytyksen vaikutukset ovat yksittäisten etuuksien kannalta tarkasteltuina suhteellisen vähäisiä. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin huolestuttavana, että sääntelyn vaikutukset kohdistuvat voimakkaimmin pienituloisiin henkilöihin ja kotitalouksiin.
Indeksileikkausten yhteydessä on lisäksi otettava huomioon tehtyjen ratkaisujen kumuloituvat vaikutukset. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston tulee huolehtia siitä, että perusoikeuksien tasoon liittyvien ehdotettujen muutosten ja tulevien muiden uudistusten yhteisvaikutus ei muodostu kohtuuttomaksi (, s. 3,, s. 4).
Perustuslakivaliokunta korostaa, että valtioneuvoston on tarkoin seurattava indeksin jäädytyksen vaikutuksia ja eläke- ja etuusjärjestelmän muutosten kumulatiivisia vaikutuksia.
Ehdotettu kansaneläkeindeksin muutos vaikuttaisi myös toimeentulotuen perusosaan. Esitykseen sisältyy kuitenkin ehdotus toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta, jolla toimeentulotuen perusosan määrää korotetaan.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimeentulotukea käytännössä perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina (, s. 2/II). Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta (, s. 70/I,, s. 10/II,, s. 2/I,, s. 2).
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 12—15) on selostettu Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 ja 13 artiklan sisältöä, Suomen sosiaaliturvaa koskevaa sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaisukäytäntöä sekä niitä perusteita, jotka valtioneuvoston käsityksen mukaan vaikuttavat Suomen eriäviin näkemyksiin sosiaalisten oikeuksien komitean kanssa.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.