Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta annettua lakia. Lakiin ehdotetaan muun muassa lisättäväksi säännös muutoksenhakukiellosta Sitran hanke- ja yritysrahoitusta koskevista päätöksistä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2019 alusta. Lain 18 § on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan ennen muuta perustuslain 21 §:n kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esityksestä on hallituksen mukaan kuitenkin suotavaa hankkia eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Muutoksenhakukielto

Voimaantulosäännös

Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta annetun lain (jäljempänä myös Sitra-laki) 18 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että rahaston 3 §:n 2—5 kohdassa tarkoitettuihin päätöksiin ei saa hakea muutosta valittamalla. Lain 3 §:n 2—5 kohdassa säädetään lainojen ja muun rahoituksen, avustusten ja takauksien ja takuiden myöntämisestä sekä yhteistyöhankkeisiin osallistumisesta ja osakkeiden ja osuuksien omistamisesta yrityksissä.

HE 29/2018 vp

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa muuttaisi Sitra-lain perustelujen (s. 6) mukaan oikeustilaa siten, että valitusmahdollisuus Sitran päätöksistä laajenisi nykyisestä. Ehdotettu muutoksenhakukielto pitäisi sen sijaan oikeustilan ennallaan.

Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n kannalta. Jokaisella on 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Lisäksi 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että perustuslain 21 §:n 1 momentin ilmaus oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevasta päätöksestä liittyy Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin. Mikä tahansa yksilön kannalta myönteinen viranomaistoimi ei kuitenkaan ole yksilön oikeutta koskeva päätös perustuslain mielessä. Perustuslain kannalta on edellytyksenä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Myös säännökset ns. subjektiivista oikeutta harkinnanvaraisempienkin oikeuksien tai etuuksien myöntämisedellytyksistä voivat sinänsä muodostaa riittävän täsmällisen perustan perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitettuna oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (, s. 2,, s. 4/II,, s. 4—5,, s. 1/II). Tällaista perustetta ei kuitenkaan yleensä synny, jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista (, s. 2/II,, s. 4/II). Tällöinkin voi tosin olla aiheellista avata valitusmahdollisuus muun muassa viranomaistoiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (, s. 4/II,, s. 9/II) sekä soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi (, s. 5/I).

Perustuslain 21 §:n säännökset eivät estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia niissä turvattuihin oikeuksiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta kulloinkin kyseessä olevan oikeusturvatakeen asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa vaaranna yksilön oikeusturvaa (ks. esim., s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvatun oikeuden luonteen ja 2 momentin lakivarauksen takia on selvää, että valitus- ja muutoksenhakukieltoja koskee lailla säätämisen vaatimus (ks. esim., s. 3/II).

Nyt ehdotettua valituskieltosäännöstä perustellaan hallituksen esityksessä (s. 11) muun muassa sillä, ettei Sitran tehdessä valituskiellon alaisia päätöksiä synny yksilön ja julkisen vallan välille subjektiiviseen oikeuteen verrattavaa perustetta. Etuuden tai palvelun saaminen riippuu kokonaan harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista. Laissa ei ole myöskään erikseen määritelty oikeuksien tai etuuksien myöntämisperusteita taikka tähän liittyvää harkintaa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että Sitraan sovelletaan ehdotetun 19 §:n mukaan muun muassa hallintolain säännöksiä hallinnon oikeusperiaatteista. Esityksen perustelujen mukaan hankkeita ja rahoitusta koskeva päätöksenteko perustuu Sitran strategiaan ja kulloistenkin teemojen painopisteisiin. Sijoituksia tehtäessä keskeinen työkalu on markkina-analyysi ja sopivien kohteiden kartoittaminen (s. 11—12).

Perustuslakivaliokunnan mielestä päätöksenteko ehdotetun valituskiellon kattamissa asioissa perustuu sellaisiin arvioihin, jotka eivät luontevasti sovi muutoksenhaun kautta tuomioistuinten oikeudelliseen harkintaan osoitettavaksi. Perustuslaista ei valiokunnan mielestä johdu estettä ehdotetulle valituskiellolle (ks. myös, s. 3/I). Nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessäkin voisi silti olla perustuslain 21 §:n kannalta aiheellista harkita valitusmahdollisuuden avaamista muun muassa toiminnan asianmukaisuuden ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi (, s. 4/II,, s. 9/II).

Perustuslakivaliokunta korostaa muutoksenhakua koskevien erityissäännösten osalta yleisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavaksi ehdotetun lain tarkoitusta varmistaa, ettei yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskeva hallintopäätös jää valitusoikeuden ulkopuolelle (, s. 216). Valiokunta pitää myös tarpeellisena painokkaasti todeta, ettei se pidä yksin julkista hallintotehtävää hoitavan perustuslain 124 §:n mahdollistamaa yksityisoikeudellista organisaatiomuotoa riittävänä perusteena muutoksenhakurajoitukselle (ks. esim. valituskiellon osalta, s. 6).

Hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2019 alusta. Sen 18 § on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Voimaantulosta säätämistä asetuksella perustellaan sillä, että 18 §:n tulee tulla voimaan samanaikaisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavan lain kanssa. Perusteluissa viitataan kuitenkin siihen, että mikäli laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa vahvistetaan ennen tämän lain vahvistamista, voidaan 18 § vahvistaa tulemaan voimaan samanaikaisesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavan lain kanssa.

Perustuslain 79 §:n 3 momentin mukaan laista tulee käydä ilmi, milloin se tulee voimaan. Erityisestä syystä laissa voidaan säätää, että voimaantuloajankohdasta säädetään asetuksella. Tästä voisi olla kysymys esimerkiksi silloin, kun suuren lainsäädäntökokonaisuuden eri osien on tultava voimaan samana ajankohtana eikä tuota ajankohtaa ole lakia säädettäessä tarkoituksenmukaista tai mahdollista vielä vahvistaa (ks., s. 130/II). Perustuslakivaliokunnan käytännössä erityisenä syynä on pidetty muun muassa lain voimaantulon sidonnaisuutta Euroopan unionin lainsäädännön voimaantuloon (, s. 3,, s. 3/II ja, s. 2/II).

Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ei kuitenkaan ole kyse perustuslain esitöissä tarkoitetusta tilanteesta. Ehdotettu 18 §:n sääntely merkitsee säätämistä sekä perustuslain 21 §:n turvaamasta että nykyisen hallintolainkäyttölain 10 §:n tarkoittamasta muutoksenhakuoikeudesta, eikä sen voimaantuloon ennen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettavaa lakia ole valtiosääntöistä estettä. Hallituksen esityksestä ei siten ilmene erityistä syytä voimaantulosta säätämiselle asetuksella. Valiokunnan mielestä perustuslain 79 §:stä johtuvista syistä voimaantulosäännöksen 2 momentti on poistettava lakiehdotuksesta. Vaihtoehtoisesti 18 §:n muuta sääntelyä myöhemmästä voimaantulosta on säädettävä lailla. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.