Tiivistelmä
PUHEMIESNEUVOSTON EHDOTUS
Puhemiesneuvosto ehdottaa, että eduskunnan työjärjestykseen tehdään tiedustelun parlamentaarisen valvonnan järjestämisestä ja tiedusteluvalvontavaliokunnan perustamisesta johtuvat tarpeelliset muutokset. Puhemiesneuvosto ehdottaa uuden valiokunnan perustamisesta ja sen työn erityisluonteesta johtuvia muutoksia eduskunnan työjärjestyksen säännöksiin, jotka koskevat valiokuntia ja niiden toimintaa.
Eduskunnan työjärjestyksen ja eduskunnan virkamiehistä annetun lain muutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samanaikaisesti tiedustelun laillisuusvalvontaa koskevan lain kanssa. Tiedusteluvalvontavaliokunnan on tarkoitus aloittaa toimintansa mahdollisimman pian sen jälkeen, kun eduskunnan työjärjestyksen muutokset ovat tulleet voimaan.
Suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa tarkastellaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäsenmäärää ja valintamenettelyä, asiakirjojen salassapitoa ja vaitiolovelvollisuutta sekä valiokunnan sihteerinä toimivan valiokuntaneuvoksen kansalaisuusvaatimusta koskevia säännösehdotuksia. Ehdotus eduskunnan päätökseksi eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta ja lakiehdotus eduskunnan virkamiehistä annetun lain muuttamisesta voidaan puhemiesneuvoston mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Puhemiesneuvoston ehdotus liittyy eduskunnan käsiteltävänä olevaan laajaan tiedustelulainsäädäntökokonaisuuteen. Nyt arvioitavan ehdotuksen lisäksi siihen sisältyvät siviilitiedusteluesitys (,), sotilastiedusteluesitys (,) ja tiedustelun laillisuusvalvontaa koskeva esitys ().
Perustuslakivaliokunta on perustuslain muutoksen yhteydessä pitänyt erityisen olennaisena, että tiedustelun toimintaympäristössä huolehditaan riittävistä oikeusturva- ja valvontajärjestelyistä. Kysymys tiedustelutoiminnan valvontajärjestelmästä (laillisuusvalvonta ja parlamentaarinen valvonta) muodostuu siten valiokunnan mukaan hyvin tärkeäksi ehdotettujen siviili- ja sotilastiedustelun toimivaltuuksien kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan on välttämätöntä, että tiedustelutoimintaan liittyy tehokas ja kattava valvontajärjestelmä (, s. 9, ks. myös, s. 30 ja, s. 35)
Tiedustelutoimivaltuuksien valvontaa on käsitelty myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tiedusteluun liittyvien oikeusturva- ja valvontajärjestelyiden merkitystä, kuten valvontatoimielinten riippumattomuutta ja valvonnan tehokkuutta on korostettu oikeuskäytännössä (ks. tarkemmin, s. 5—13 ja, s. 6—13 ja niissä mainitut tapaukset).
Nyt arvioitavalla säädösehdotuksella pyritään yhdessä tiedustelun laillisuusvalvontaa koskevan ehdotuksen kanssa täyttämään valvontaa koskevat perustuslaista, ihmisoikeusvelvoitteista ja EU-oikeudesta seuraavat vaatimukset. Tiedustelun parlamentaarinen valvonta on osa tiedustelutoiminnan valvontakokonaisuutta, johon kuuluvat sen lisäksi viranomaisten sisäinen valvonta, tiedustelutoimivaltuuksien tuomioistuinkäsittely ja ehdotettu tiedusteluvalvontavaltuutetun jälkikäteinen laillisuusvalvonta.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ilman tehokasta valvontaa ei viranomaisille voida antaa niin pitkälle perusoikeuksiin puuttuvia toimivaltuuksia kuin siviili- ja sotilastiedustelua koskevissa hallituksen esityksissä ehdotetaan. Lisäksi valiokunnan mukaan ehdotetusta tiedustelutoiminnasta säätäminen tavallisella lailla edellyttää, että myös valvontaa ja parlamentaarista valvontaa koskevat riittävät säännökset on jo hyväksytty, kun päätetään lopullisesti siviili- ja sotilastiedustelua koskevien lakien hyväksymisestä eduskunnan täysistunnossa (, s. 31 ja, s. 35).
Puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella perustuslakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunnan mielestä ehdotetut säännökset ovat yleisesti asianmukaisia myös perustuslain näkökulmasta. Valiokunta puoltaa säädösehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Eduskunta asettaa eduskunnan työjärjestyksen 17 §:n mukaan pysyvät valiokunnat viipymättä kokoonnuttuaan vaalikauden ensimmäisille valtiopäiville. Tiedusteluvalvontavaliokunta asetetaan pykälän ehdotetun 2 momentin mukaan kuitenkin vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on eduskuntavaalien jälkeen tullut nimitetyksi, jollei eduskunta puhemiesneuvoston ehdotuksesta toisin päätä.
Ehdotusta tiedusteluvalvontavaliokunnan poikkeavasta asettamisajankohdasta perustellaan valiokunnan työn luottamuksellisella luonteella ja valiokunnan tehtävien edellyttämällä perehtyneisyydellä sekä sillä, ettei valiokunta valmistele kiireellisiä päätösasioita täysistunnolle. Perustuslakivaliokunta pitää asettamisajankohtaa koskevaa ehdotusta perusteltuna. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että tiedustelutoiminnan valvonnan tehokkuuden turvaamiseksi tiedustelun parlamentaariseen valvontaan ei tule muodostua pitkiä katkoksia. Valiokunta pitää perusteltuna, että eduskunta käyttää säännöksen tarkoittamaa mahdollisuutta asettaa valiokunta jo ennen valtioneuvoston nimittämistä, jos valtioneuvoston muodostaminen viivästyy merkittävästi.
Perustuslakivaliokunta pitää puhemiesneuvoston tavoin periaatteellisesti tärkeänä, että eduskuntaryhmät ovat laajasti edustettuina tiedusteluvalvontavaliokunnassa. Valiokunta toteaa, että eduskuntaryhmät valitsevat ehdokkaansa eri valiokuntiin. Valiokunta korostaa, että päätös kansanedustajan valinnasta valiokuntaan tehdään viime kädessä eduskunnan täysistunnossa.
Ennen tiedusteluvalvontavaliokunnan asettamista puhemies hankkisi eduskunnan työjärjestykseen ehdotetun 17 §:n 2 momentin mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseniksi ehdotetuista edustajista turvallisuusselvityslaissa tarkoitetun laajan turvallisuusselvityksen. Asianomaisilta kansanedustajilta pyydettäisiin turvallisuusselvityslain 5 §:n 1 momentin mukainen kirjallinen suostumus selvityksen hankkimista varten. Saatuaan turvallisuusselvitykset eduskunnan puhemies keskustelisi puhemiesneuvoston ehdotuksen perustelujen (s. 32) mukaan tarvittaessa jäseneksi ehdotetun kanssa selvitysten mahdollisesti aiheuttamista toimenpiteistä.
Säännösehdotuksen suhdetta perustuslakiin koskevissa perusteluissa (s. 40) korostetaan, että ehdotettu menettely jättää jäsenten valinnan edelleen eduskunnan poliittisen harkinnan varaan ja ettei henkilöturvallisuusselvitykseen saa sisällyttää viranomaisen arviota selvityksen kohteena olevan henkilön nuhteettomuudesta, luotettavuudesta tai sopivuudesta virkaan tai tehtävään. Saatu selvitys ei myöskään sido eduskuntaa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että valiokuntatyöhön osallistuminen on keskeinen osa kansanedustajan työtä. Rajoituksesta kansanedustajan oikeuteen tulla valituksi valiokunnan jäseneksi säädetään perustuslain 48 §:n 1 momentissa, jonka mukaan ministeri ei voi olla jäsenenä eduskunnan valiokunnassa. Kansanedustaja voidaan eduskunnan työjärjestyksen 9 §:n mukaan vapauttaa valiokunnan jäsenyydestä vain hänen omasta pyynnöstään. Lisäksi edustajalla, joka on jo valittu kahden valiokunnan jäseneksi, on oikeus kieltäytyä useamman valiokunnan jäsenyydestä.
Turvallisuusselvityksen laatisi turvallisuusselvityslain mukaan suojelupoliisi, mikä merkitsee, että tiedusteluvalvonnan kohteena oleva viranomainen itsenäisesti selvittäisi ennakoivasti valvovan toimielimen jäsenten luotettavuuteen vaikuttavia tietoja. Tällaista asetelmaa ei perustuslakivaliokunnan mielestä voida pitää täysin ongelmattomana eduskunnan päätöksenteon itsenäisyyden ja valvontatoiminnan riippumattomuuden kannalta, vaikka saatu selvitys ei sidokaan eduskuntaa.
Perustuslakivaliokunta ei pidä ehdotettua sääntelyä kokonaisuutena arvioituna eduskunnan toiminnan luonne huomioiden täysin tarkoituksenmukaisena. Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävät ja tiedonsaantioikeus huomioon ottaen valiokunnan jäsenten luotettavuuteen ja integriteettiin mahdollisesti vaikuttavien tekijöiden selvittäminen on perustuslakivaliokunnan mukaan kuitenkin perusteltua, jotta eduskunta voi valita tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseniksi riippumattomina pitämänsä edustajat. Tiedusteluvalvontavaliokunnan valvontatehtävän riippumattomuuden turvaamisen ja valiokunnan jäsenten valintaan kohdistuvan päätösvallan itsenäisyyden takaamisen kannalta on siten tarpeen luoda menettely, jossa tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi halukkaan kansanedustajan tiedustelutoiminnan kannalta merkitykselliset kytkökset voidaan selvittää.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että puhemiesneuvoston ehdotuksen tavoitteet voidaan saavuttaa turvallisuusselvityksen sijasta eduskunnan toimintaan paremmin soveltuvalla mekanismilla, joka ei rakennu turvallisuusselvityslain mukaisen selvityksen varaan. Valiokunnan mielestä voimassa oleva lainsäädäntö sisältää elementtejä, joiden varaan tämä mekanismi voidaan rakentaa.
Turvallisuusselvitys perustuu turvallisuusselvityslaissa määriteltyihin rekistereihin, joita ovat muun muassa poliisiasiain tietojärjestelmä, rikosrekisteri, liiketoimintakieltorekisteri, väestötietojärjestelmä, oikeushallinnon eri tietojärjestelmät, Rajavartiolaitoksen ja Tullin tietojärjestelmät, viisumirekisteri, tietyt Pääesikunnan rekisterit, Keskusrikospoliisin epäiltyjen rekisteri sekä suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä. Lisäksi laajaa turvallisuusselvitystä varten selvitetään kohteen taloudellinen tilanne, perhe- ja sukulaissuhteet sekä ulkomaansidonnaisuudet. Myös selvityksen kohteen läheisestä voidaan tehdä perusmuotoinen turvallisuusselvitys. Perustuslakivaliokunnan mielestä kansanedustajan erityisasemasta seuraa, että rekisterien tarkastus tulee rajata vain välttämättömään. Menettelyssä on myös kaikissa vaiheissa tärkeää välttää kansanedustajan perusteeton leimautuminen.
Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 5 § koskee suojelupoliisin toiminnallista tietojärjestelmää, joka on suojelupoliisin käyttöön tarkoitettu pysyvä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävä henkilörekisteri. Pykälän 2 momentin mukaan suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä voi sisältää tietoja, joita on tarpeen käsitellä oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi. Lisäksi pykälän 3 momentissa säädetään niistä henkilön henkilöllisyyttä koskevista tiedoista, joita tietojärjestelmään saadaan tallettaa.
Perustuslakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi aiotusta kansanedustajasta tehtävä laaja turvallisuusselvitys korvataan menettelyllä, joka perustuu tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuden ja eduskunnan pääsihteerin, asianomaisen kansanedustajan ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan rajatun tiedonsaannin sekä tämän jälkeen mahdollisesti käytävän keskustelun varaan. Menettelyssä on kyse sen selvittämisestä, onko kansanedustajasta suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä merkityksellisiä tietoja. Menettely perustuu siihen, että tiedusteluvalvontavaliokuntaan jäseneksi tai varajäseneksi aiottu kansanedustaja pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan, onko suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä tietoja asianomaisesta kansanedustajasta.
Kyseessä olisi tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuteen nähden erityislaatuinen menettely. Tarkastusoikeus kohdistuu suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Suojelupoliisi ei siten tee arviota tietojen merkityksellisyydestä tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnan kannalta. Myöskään tietosuojavaltuutetun tehtävänä ei olisi arvioida henkilön nuhteettomuutta, luotettavuutta tai sopivuutta valiokunnan jäseneksi. Ehdotettu menettely ei myöskään sido eduskunnan päätöksentekoa valiokunnan kokoonpanosta, eikä siinä aseteta edellytyksiä kansanedustajan valinnalle valiokunnan jäseneksi.
Menettelyn aloittaminen edellyttää ehdotuksen mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi aiotun edustajan pyyntöä. Tehty pyyntö velvoittaa tietosuojavaltuutettua. Tarkoitus on, että tarkastus tehdään viivytyksettä. Tietosuojavaltuutetun toiminnan viivytyksettömyyttä koskevasta velvollisuudesta ei kuitenkaan voida perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan säätää valtiopäivillä noudatettavaa menettelyä sekä eduskunnan toimielimiä ja eduskuntatyötä koskevassa eduskunnan työjärjestyksessä. Siksi valiokunta ehdottaa, että tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeudesta ja tarkastuksen suorittamisen viivytyksettömyydestä säädetään henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetussa laissa.
Tarkastuksen tekemisen jälkeen tietosuojavaltuutettu saattaa pyynnön tehneen kansanedustajan, hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan ja eduskunnan pääsihteerin tietoon havaintonsa tietojärjestelmän sisältämien kansanedustajaa koskevien tietojen olemassaolosta. Tieto annettaisiin ensin henkilökohtaisesti asianomaiselle edustajalle ja vasta sen jälkeen pääsihteerille ja eduskuntaryhmän puheenjohtajalle. Tämän jälkeen eduskunnan pääsihteeri, asianomainen kansanedustaja ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtaja voivat tarvittaessa keskustella myös tietosuojavaltuutetun läsnäollessa suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän sisältämien merkintöjen vaikutuksesta kansanedustajan ehdokkuudelle tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällainen keskustelu käydään vain tarvittaessa eikä se ole tarpeen, ellei ole käynyt ilmi huomioon otettavia seikkoja.
Eduskunnan työjärjestyksen sääntely siitä, että tietosuojavaltuutettu saattaa eduskunnan pääsihteerin, asianomaisen kansanedustajan ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan tietoon havaintonsa tietojärjestelmän sisältämien kansanedustajaa koskevien tietojen olemassaolosta, syrjäyttäisi säännöksessä tarkoitettuihin tietoihin muutoin kohdistuvan salassapitovelvollisuuden. Tietoon saattaminen kohdistuisi kuitenkin vain tietojen olemassaoloon tietojärjestelmässä, ei niiden sisältöön. Samassa yhteydessä on tarpeen säätää salassapidosta, jota koskeva säännös lisättäisiin työjärjestykseen.
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävänä on ehdotetun eduskunnan työjärjestyksen 31 b §:n 1 momentin mukaan toimia siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan parlamentaarisena valvojana. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi valiokunnan tehtävästä tarkemmin.
Perustuslakivaliokunnan mielestä valvonnan kattavuus edellyttää myös sitä, että riittävät valvontajärjestelyt ulotetaan suojelupoliisin toimintaan kokonaisuudessaan. Laillisuusvalvonnan osalta perustuslakivaliokunta ehdottaa tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtävän laajentamista (). Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että myös parlamentaarinen valvonta koskee suojelupoliisin muutakin toimintaa kuin tiedustelutoimintaa. Tiedusteluvalvontavaliokuntaa koskevaa sääntelyä 31 b §:ssä ehdotetaan muutettavaksi tämän mukaisesti. Valiokunta kiinnittää tältä osin erityisesti huomiota siviilitiedustelulakiesitykseen sisältyvään ehdotukseen poliisilain 5 a luvun 5 §:ksi. Sen mukaan siviilitiedustelussa tehtävää tiedonhankintaa voidaan tietyin edellytyksin jatkaa myös rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi (ks. myös,, s. 6).
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tulee ehdotetun 31 b §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan käsitellä valmistelevasti tiedusteluvalvontavaltuutetun kertomukset. Perustuslakivaliokunta yhtyy siihen säännöksen perusteluissa (s. 34) esitettyyn käsitykseen, että valtuutetun vuosikertomuksen käsittely ja sitä koskevan mietinnön valmisteleminen täysistunnon käsiteltäväksi on tärkeä osa valiokunnan työtä. Vuosikertomuksen lisäksi tiedusteluvalvontavaltuutettu voi antaa eduskunnalle myös erilliskertomuksia.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt selvänä, että sisäministeriön ja puolustusministeriön eduskunnan oikeusasiamiehelle ja tiedusteluvalvontavaltuutetulle vuosittain annettavat tiedustelua koskevat kertomukset on annettava myös tiedusteluvalvontavaliokunnalle (, s. 30 ja, s. 35). Perustuslakivaliokunnan mielestä nämä ministeriöiden kertomukset eroavat kuitenkin merkitykseltään selvästi tiedusteluvalvontavaltuutetun kertomuksista. Ministeriöiden kertomuksia voidaan valiokunnassa käsitellä osana valiokunnan 31 b §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua tiedustelutoiminnan asianmukaisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden valvontaa. Tiedusteluvalvontavaliokunnalla on 31 b §:n 3 momentin nojalla myös oikeus laatia toimialaansa kuuluvasta asiasta mietintö täysistunnolle, jos valiokunta katsoo asian merkityksen sitä vaativan.
Jollei tiedusteluvalvontavaliokuntaa ole asetettu tiedusteluvalvontavaltuutettua ensimmäistä kertaa nimitettäessä, valtioneuvosto varaisi tiedusteluvalvontavaliokunnan sijasta perustuslakivaliokunnalle tilaisuuden lausua asiasta. Tätä tarkoittava siirtymäsäännös ehdotetaan otettavaksi tiedustelutoiminnan valvonnasta annettavaan lakiin.
Eduskunnan työjärjestyksen valiokunnan asiakirjojen julkisuutta koskevaa 43 a §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Lisäksi työjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi salassapitovelvollisuutta tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnassa koskeva 43 b § ja vaitiolovelvollisuutta ja hyväksikäyttökieltoa koskeva 43 c §. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotettuun 43 c §:ään. Sen mukaan valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, taikka seikkaa, josta valiokunta on tehnyt perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaisen vaitiolopäätöksen. Valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Säännösehdotus sisältää lisäksi viittaussäännöksen, jonka mukaan rangaistus salassapitorikoksesta ja salassapitorikkomuksesta säädetään rikoslain 38 luvun 1 ja 2 §:ssä.
Vaitiolovelvollisuutta koskevan 43 c §:n tarkoituksena ei ole kriminalisoida tiedon paljastamista sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole vielä julkinen, tai sellaisen tiedon paljastamista, joka asiakirjaan merkittynä olisi sanotulla tavalla harkinnanvaraisesti julkinen. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto ehdotetaan rajattavaksi salassapidettäviin tietoihin sekä seikkaan, josta valiokunta on nimenomaisesti ja asiakohtaisesti erikseen tehnyt perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaisen vaitiolopäätöksen.
Ehdotettuun vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon sääntelyyn työjärjestyksen 43 c §:ssä sisältyvä viittaus rikoslakiin on luonteeltaan informatiivinen, eikä sillä ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Rikoslain 38 luvun 1 §:ssä rangaistavaksi säädetään tiedon paljastaminen salassapitovelvollisuuden vastaisesti. Ei-julkisten valmisteluasiakirjojen paljastamista koskeva rikosoikeudellinen rangaistavuus rikoslain 40 luvun 6 §:ssä kumottiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säätämisen yhteydessä. Tarkoituksena oli julkisuusperiaatteen ja erityisesti valmistelun julkisuuden turvaaminen.
Ehdotetussa työjärjestyksen 43 c §:ssä ei edellä sanotun johdosta siten laajenneta kriminalisointia kattamaan tiedon oikeudetonta antamista sellaisista asiakirjoista, jotka eivät ole vielä julkisia, tai seikoista, jotka eivät olisi asiakirjaan merkittyinä vielä julkisia. Perustuslakivaliokunta pitää myös tarpeellisena korostaa, ettei esimerkiksi yhteiskuntapoliittinen keskustelu tai keskustelu eduskuntaryhmän piirissä muutu sääntelyn johdosta periaatteellisesti nykyisestä. Salassapitovelvoitetta on tullut noudattaa aiemminkin, mutta se ei ole estänyt keskustelun käymistä sellaisella tasolla, jolla ei rikota salassapitovelvollisuutta. Ei-julkista asiaa koskeva keskustelu eduskuntaryhmän puitteissa ei myöskään merkitse salassapitovelvollisuuden rikkomista.
Perustuslakivaliokunta korostaa sitä puhemiesneuvoston ehdotuksessakin mainittua seikkaa, että käsiteltäessä vaitiolovelvollisuuden rikkomiseen liittyviä kysymyksiä tulee ottaa huomioon ehdotuksen perusteluissa esitettyjen valtiopäivätoimintaan liittyvien näkökohtien ohella myös kansanedustajan parlamentaarista koskemattomuutta koskevat perustuslain 30 §:n säännökset, joilla turvataan kansanedustajan oikeutta hoitaa edustajantointaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamista kaikissa edustajantehtäviin kuuluvissa toimissa, kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista (ks., s. 4/I). Valiokunta ei ole katsonut perustuslaista johtuvan esteitä säätää edustajantoimen hoitamisen kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos sääntely muutoin täyttää perustuslaista johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista (, s. 4,, s. 2—3).
Valiokunnan asettaminen
Valiokunnan tehtävät
Salassapitovelvollisuus ja vaitiolovelvollisuus
Yksityiskohtaiset perustelut
VALIOKUNNAN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
Eduskunnan työjärjestys
17 §. Valiokuntien asettaminen.
17 a §. Tiedusteluvalvontavaliokunnan jäsenestä hankittava selvitys.
17 b §. Valiokuntien järjestäytyminen.
31 b §. Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävät ja vireillepano-oikeus.
Perustuslakivaliokunta ehdottaa yleisperusteluista ilmenevistä syistä, että pykälän 2 momentin jälkimmäinen virke turvallisuusselvityksen hankkimisesta poistetaan.
Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että työjärjestykseen lisätään uusi 17 a §, jolloin puhemiesneuvoston ehdotukseen sisältyvä 17 a § siirtyy 17 b §:ksi.
Tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi aiotusta kansanedustajasta tehtävä laaja turvallisuusselvitys ehdotetaan korvattavaksi menettelyllä, joka perustuu tietosuojavaltuutetun tarkastusoikeuden ja eduskunnan pääsihteerin, asianomaisen kansanedustajan ja hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan rajatun tiedonsaannin sekä tämän jälkeen mahdollisesti käytävän keskustelun varaan. Menettelyn aloittaminen edellyttää ehdotuksen mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi aiotun edustajan omaa pyyntöä. Säännöksessä käytetyllä ilmaisulla valiokunnan ”jäseneksi tai varajäseneksi aiottu” pyritään huolehtimaan siitä, että menettely kohdistuisi vain rajattuun määrään edustajia.
Kansanedustajan erityisasemasta seuraa, että rekisterien tarkastus tulee rajata vain välttämättömään. Menettelyssä on siten kyse vain sen selvittämisestä, onko kansanedustajasta suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä merkityksellisiä tietoja. Menettelyssä on myös kaikissa vaiheissa tärkeää omaksua käytäntöjä, joiden avulla vältetään kansanedustajan leimautuminen.
Suojelupoliisi ei menettelyssä arvioi tietojen merkityksellisyyttä tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnan kannalta. Myöskään tietosuojavaltuutetulla ei ole toimivaltaa arvioida henkilön luotettavuutta tai sopivuutta valiokunnan jäseneksi. Ehdotettu menettely ei sido eduskunnan päätöksentekoa valiokunnan kokoonpanosta, eikä siinä aseteta edellytyksiä kansanedustajan valinnalle valiokunnan jäseneksi.
Muilta osin perustuslakivaliokunta viittaa yleisperusteluissa esitettyyn.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin salassapitovelvollisuudesta. Rangaistus salassapitorikoksesta ja salassapitorikkomuksesta säädetään rikoslain 38 luvun 1 ja 2 §:ssä.
Pykälä vastaa sisällöltään puhemiesneuvoston ehdotukseen sisältyvää ehdotusta 17 a §:ksi.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi maininta siitä, että tiedusteluvalvontavaliokunta toimii paitsi siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan myös suojelupoliisin muun toiminnan parlamentaarisena valvojana.
Yleisperusteluissa kuvattu suojelupoliisin tehtävien ja toimivaltuuksien laajuus edellyttää suojelupoliisin tehokasta valvontaa. Valvonnan kattavuuus edellyttää, että myös parlamentaarinen valvonta koskee suojelupoliisin muutakin toimintaa kuin tiedustelutoimintaa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin erityisesti huomiota siviilitiedustelulakiesitykseen sisältyvään ehdotukseen poliisilain 5 a luvun 5 §:ksi. Sen mukaan siviilitiedustelussa tehtävää tiedonhankintaa voidaan tietyin edellytyksin jatkaa myös rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi (ks. myös,, s. 6). Perustuslakivaliokunta ei pidä tarpeellisena säännellä suojelupoliisin toiminnan parlamentaarisen valvonnan muotoja yksityiskohtaisesti. Parlamentaarinen valvonta kehittyy valtiopäiväkäytännössä.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tiedusteluvalvontavaltuutetun nimen muuttumisesta johtuva tekninen muutos.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, joka sisältää viittauksen siihen, että tiedusteluvalvontavaliokunnan osallistumisesta tiedusteluvalvontavaltuutetun valintaan säädetään tiedustelutoiminnan valvonnasta annetussa laissa.
Tiedustelun valvonnan kokonaisuuden asianmukainen järjestäminen puoltaa sitä, että tiedusteluvalvontavaliokunnalle annetaan oikeus lausua mielipiteensä virantäytöstä. Perustuslakivaliokunta korostaa, että valtioneuvoston on virantäyttömenettelyn ajoituksessa varattava valiokunnalle riittävästi aikaa mielipiteen muodostamiseen, jotta valiokunta kykenee asianmukaiseen kannanmuodostukseen esimerkiksi haastattelemalla hakijoita niin halutessaan. Valiokunnalle on toimitettava viranhakuun liittyvät asiakirjat, yhteenvedot ja soveltuvuusselvitykset.
Eduskunnan työjärjestyksen muutoksen ehdotetaan tulevan voimaan 1 päivänä helmikuuta 2019.
Voimaantulo
Laki eduskunnan virkamiehistä
Voimaantulo
Eduskunnan virkamiehistä annetun lain muutoksen ehdotetaan tulevan voimaan samanaikaisesti eduskunnan työjärjestyksen muutoksen kanssa eli 1 päivänä helmikuuta 2019.
Laki henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä
29 §. Oikeuksien käyttäminen tietosuojavaltuutetun välityksellä.
Lain 29 §:ään ehdotetaan yleisperusteluista ilmenevistä syistä lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan tietosuojavaltuutetulla on oikeus tarkastaa suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoja eduskunnan työjärjestyksen 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetun pyynnön perusteella. Tarkastus on tällöin toimitettava viipymättä.
Henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetun lain muutoksen ehdotetaan tulevan voimaan samanaikaisesti eduskunnan työjärjestyksen muutoksen kanssa eli 1 päivänä helmikuuta 2019.
Voimaantulo
Lainsäädäntömuutos
Valiokunnan muutosehdotukset Valiokunnan uusi lakiehdotus
1.
Eduskunnan päätös
eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty perustuslain 52 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla,
muutetaan
40/2000
609/2007
1190/2006
10/2005
eduskunnan työjärjestyksen () 7 §:n 1 momentti, 8 §:n 1 momentti, 17 §, 36 §:n 1 momentti ja 43 a §:n 2 momentti, sellaisina kuin niistä ovat 7 §:n 1 momentti ja 8 §:n 1 momentti eduskunnan päätöksessä, 17 § osaksi eduskunnan päätöksessäja 43 a §:n 2 momentti eduskunnan päätöksessä, sekä
lisätään työjärjestykseen uusi 17 a, 17 b, 31 b, 43 b ja 43 c § seuraavasti:
7 §
Valiokunnat
Eduskunnan pysyviä valiokuntia ovat suuri valiokunta sekä erikoisvaliokuntina perustuslakivaliokunta, ulkoasiainvaliokunta, valtiovarainvaliokunta, tarkastusvaliokunta, hallintovaliokunta, lakivaliokunta, liikenne- ja viestintävaliokunta, maa- ja metsätalousvaliokunta, puolustusvaliokunta, sivistysvaliokunta, sosiaali- ja terveysvaliokunta, talousvaliokunta, tiedusteluvalvontavaliokunta, tulevaisuusvaliokunta, työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ja ympäristövaliokunta.
8 §
Valiokuntien jäsenmäärä
Suuressa valiokunnassa on 25 jäsentä ja 13 varajäsentä. Pysyvissä erikoisvaliokunnissa on 17 jäsentä ja 9 varajäsentä. Valtiovarainvaliokunnassa on kuitenkin 21 jäsentä ja 19 varajäsentä, tarkastusvaliokunnassa 11 jäsentä ja 6 varajäsentä sekä tiedusteluvalvontavaliokunnassa 11 jäsentä ja 2 varajäsentä.
17 §
Valiokuntien asettaminen
Eduskunta asettaa pysyvät valiokunnat viipymättä kokoonnuttuaan vaalikauden ensimmäisille valtiopäiville. Valiokunta voidaan asettaa puhemiesneuvoston ehdotuksesta uudelleen valtioneuvoston tultua eduskuntavaalien jälkeen nimitetyksi.
Ennen tiedusteluvalvontavaliokunnan asettamista puhemies hankkii valiokunnan jäseniksi ehdotetuista edustajista turvallisuusselvityslaissa (726/2014) tarkoitetun laajan turvallisuusselvityksen.
Tiedusteluvalvontavaliokunta asetetaan kuitenkin vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on eduskuntavaalien jälkeen tullut nimitetyksi, jollei eduskunta puhemiesneuvoston ehdotuksesta toisin päätä.
17 a §
(Uusi)
Tiedusteluvalvontavaliokunnan jäsenestä hankittava selvitys
Ennen tiedusteluvalvontavaliokunnan asettamista tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseneksi tai varajäseneksi aiottu kansanedustaja pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan, onko henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 5 §:ssä tarkoitetussa suojelupoliisin toiminnallisessa tietojärjestelmässä tietoja asianomaisesta kansanedustajasta.
Tietosuojavaltuutettu saattaa pyynnön tehneen kansanedustajan, hänen edustamansa eduskuntaryhmän puheenjohtajan ja eduskunnan pääsihteerin tietoon havaintonsa tietojärjestelmän sisältämien kansanedustajaa koskevien tietojen olemassaolosta.
Edellä 2 momentissa tarkoitetut havainnot tietojen olemassaolosta ovat salassa pidettäviä.
17 b
§
Valiokuntien järjestäytyminen
Valiokunnan tulee järjestäytyä viipymättä sen jälkeen, kun se on asetettu.
Valiokunta valitsee keskuudestaan toimikaudekseen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Vaalissa noudatetaan soveltuvin osin puhemiehen vaalista annettuja säännöksiä, jollei valiokunta yksimielisesti toisin päätä. Puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vaalien tuloksesta ilmoitetaan eduskunnalle.
Valiokunnan ensimmäisen kokouksen kutsuu koolle iältään vanhin jäsen. Hän johtaa puhetta, kunnes puheenjohtaja on valittu.
Jos valiokunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja ovat esteellisiä käsittelemään asiaa tai estyneitä osallistumaan valiokunnan kokoukseen, valitaan valiokunnalle tilapäinen puheenjohtaja. Vaali toimitetaan samalla tavoin kuin puheenjohtajan vaali.
Muiden eduskunnan toimielinten järjestäytymisessä noudatetaan soveltuvin osin, mitä tässä pykälässä säädetään.
31 b §
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävät ja vireillepano-oikeus
Valiokunta toimii lisäksi suojelupoliisin muun toiminnan parlamentaarisena valvojana.
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tehtävänä on toimia siviili- ja sotilastiedustelutoiminnan parlamentaarisena valvojana.
Tiedusteluvalvontavaliokunnalla on oikeus omasta aloitteestaan ottaa käsiteltäväkseen toimialaansa kuuluva asia sekä laatia siitä mietintö täysistunnolle, jos valiokunta katsoo asian merkityksen sitä vaativan.
Tiedusteluvalvontavaliokunnan osallistumisesta tiedusteluvalvontavaltuutetun valintaan säädetään tiedustelutoiminnan valvonnasta annetussa laissa.
(Uusi 4 mom.)
Tiedusteluvalvontavaliokunnan tulee parlamentaarista valvontatehtäväänsä hoitaessaan
1) valvoa tiedustelutoiminnan asianmukaisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta;
2) seurata ja arvioida tiedustelutoiminnan painopisteitä;
3) seurata ja edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista tiedustelutoiminnassa;
tiedusteluvalvontavaltuutetun
4) käsitellä valmistelevastikertomukset;
5) käsitellä tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain ( / ) 18 §:n 2 momentin mukaiset valvontahavainnot.
36 §
Läsnäolo-oikeus valiokunnan kokouksessa
Puhemies ja varapuhemiehet saavat olla läsnä valiokuntien kokouksissa. Tiedusteluvalvontavaliokunnan kokouksissa puhemies ja varapuhemiehet saavat kuitenkin olla läsnä vain, jos valiokunta niin erikseen päättää.
43 a §
Valiokunnan asiakirjojen julkisuus
Valiokunnan asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää vahinkoa Suomen kansainvälisille suhteille tai pääoma- ja rahoitusmarkkinoille taikka vaarantaisi kansallista turvallisuutta. Salassa pidettäviä ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja liike- tai ammattisalaisuudesta taikka henkilön terveydentilasta tai hänen taloudellisesta asemastaan, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa, jollei huomattava yhteiskunnallinen tarve vaadi niiden julkisuutta. Valiokunta voi muusta vastaavasta välttämättömästä syystä päättää, että jokin asiakirja on salassa pidettävä.
43 b §
Salassapitovelvollisuus tiedusteluvalvontavaliokunnan toiminnassa
Sen lisäksi, mitä 43 a §:ssä säädetään, tiedusteluvalvontavaliokunnan pöytäkirjan liitteet ja valiokunnan muut 31 b §:ssä säädettyä tehtävää koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta merkittävää vahinkoa Suomen kansainvälisille suhteille tai vaaranna kansallista turvallisuutta. Asiakirjan julkisuudesta päättää valiokunta. Tiedon julkisesta asiakirjasta voi antaa myös valiokunnan sihteeri.
43 c §
Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto
Valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, taikka seikkaa, josta valiokunta on tehnyt perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaisen vaitiolopäätöksen.
Edellä 1 momentissa tarkoitettu henkilö ei saa käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi.
39/1889 Rangaistus salassapitorikoksesta ja salassapitorikkomuksesta säädetään rikoslain () 38 luvun 1 ja 2 §:ssä.
1 päivänä helmikuuta 2019
Tämä eduskunnan päätös tulee voimaan.
2.
Laki
eduskunnan virkamiehistä annetun lain 9 §:n muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan
1197/2003
545/2006
eduskunnan virkamiehistä annetun lain () 9 §, sellaisena kuin se on laissa (), seuraavasti:
9 §
Valtion talousarviossa eriteltävään virkaan ja tiedusteluvalvontavaliokunnan sihteerinä toimivan valiokuntaneuvoksen virkaan taikka niihin kuuluvien tehtävien hoitamista tarkoittavaan määräaikaiseen virkasuhteeseen voidaan nimittää vain Suomen kansalainen. Kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitoksen johtajan virasta on kuitenkin voimassa, mitä siitä erikseen säädetään.
1 päivänä helmikuuta 2019
Tämä laki tulee voimaan
3.
Laki
henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetun lain 29 §:n muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään
henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annetun lain (1054/2018) 29 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:
29 §
Oikeuksien käyttäminen tietosuojavaltuutetun välityksellä
Tietosuojavaltuutetulla on oikeus tarkastaa suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoja eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 17 a §:n 1 momentissa tarkoitetun pyynnön perusteella. Tarkastus on tällöin toimitettava viipymättä.
Tämä laki tulee voimaan
1 päivänä
helmikuuta 2019
.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muutettuina puhemiesneuvoston ehdotukseen PNE 1/2018 vp sisältyvän ehdotuksen eduskunnan päätökseksi eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta ja lakiehdotuksen.
(Valiokunnan muutosehdotukset)
Eduskunta hyväksyy uuden, 3. lakiehdotuksen.
(Valiokunnan uusi lakiehdotus)