Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan Ahvenanmaan itsehallintolain muuttamista siten, että säännökset Ahvenanmaan maakunnan taloudenhoidosta pääosin uudistetaan. Lisäksi säännöksiin ehdotetaan eräitä lakiteknisiä ja vähäisiä terminologisia muutoksia. Ehdotus rakentuu Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistuksen yhteydessä sovittuun ratkaisuun Ahvenanmaan maakunnan taloudesta ehdotettavasta sääntelystä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2021.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta on tarkasteltu perustuslain 75 ja 120 §:n kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus käsitellään eduskunnassa perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Lakiehdotuksen sisältö
Periaatteellinen merkitys ja erillisyys
Käsittelyjärjestys
Itsehallintolain kokonaisuudistus
Esityksessä ehdotetaan Ahvenanmaan itsehallintolain muuttamista siten, että säännökset Ahvenanmaan maakunnan taloudenhoidosta pääosin uudistetaan. Lisäksi säännöksiin ehdotetaan eräitä lakiteknisiä ja vähäisiä terminologisia muutoksia.
Ahvenanmaan maakunnan taloutta koskeva järjestelmä rakentuisi nykyiselle tasoitusjärjestelmälle, mutta olisi tätä joustavampi. Ahvenanmaalla kannetut valtionverot otetaan valtion tilinpäätökseen. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että Ahvenanmaan maakunnalle siirrettäisiin varoja itsehallintoon liittyvien menojen rahoittamiseksi nykyistä järjestelmää muistuttavalla tasoitusjärjestelmällä, jota kuitenkin voitaisiin muuttaa joustavammin. Uuden tasoitusjärjestelmän mitoituksessa on sen varmistamiseksi, että Ahvenanmaan maakunta suoriutuisi tehtävistään, huomioitu lisäys nykytilaan verrattuna maakunnan perusrahoituksen korottamiseksi.
Nykyinen verohyvitysjärjestelmä ehdotetaan korvattavaksi uudenlaisella verotasoitusjärjestelmällä. Ehdotetulla järjestelmämuutoksella on hallituksen esityksen mukaan kaksi tarkoitusta. Yhtäältä verotasoituksen tarkoituksena on toimia nykyistä verohyvitystä tehokkaampana kannustimena veronmaksukyvyn lisäämiseksi Ahvenanmaalla. Toisaalta ehdotetun verotasoituksen tulee toimia neutraalisti suhteessa suunniteltuihin ja tuleviin valtionhallinnon uudistuksiin.
Uudistuksen myötä Ahvenanmaan maakunnan itsehallinnon menoja katettaisiin pääasiassa valtion tilinpäätökseen perustuvalla vuotuisella tasoitusmäärällä sekä ehdotetulla verotasoituksella. Lisäksi mahdollisuus harkinnanvaraisen ylimääräisen määrärahan sekä lisäavustuksen myöntämiseen poikkeuksellisissa oloissa ehdotetaan säilytettäväksi.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotettujen säännösmuutosten asiallista sisältöä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
Ahvenanmaan maakunnalla on perustuslain 120 §:n mukaan itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Ahvenanmaan itsehallintolaki ei muodollisesti ole perustuslaki, mutta se rinnastuu perustuslakiin vaikeutetun säätämisjärjestyksen vuoksi (, s. 127/I). Perustuslakivaliokunta on toisaalta nykyistä itsehallintolakia säädettäessä todennut, että itsehallintolaissa on runsaasti säännöksiä, jotka eivät valtiosääntöteoreettisesti ajatellen kuulu perustuslain tasolle. Muun muassa sen vuoksi valiokunta ehdotti nykyisestä itsehallintolaista poistettavaksi maininnan siitä, että itsehallintolaki on voimassa perustuslakina (, s. 5—6).
Itsehallintolain muutos liittyy hallituksen esityksen (s. 9—11) mukaan maakunta- ja sote-uudistukseen. Valtioneuvosto hyväksyi lisäksi esityksen antamisen yhteydessä lausuman, jonka mukaan hallituksen esitys Ahvenanmaan itsehallintolain muuttamiseksi perustuu Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistuksen valmistelun lisäksi oikeudelliseen ja yhteiskunnalliseen tarpeeseen ratkaista sote- ja maku-uudistukseen liittyvät Ahvenanmaan rahoituskysymykset, vaikka tällainen ratkaisu ei erillisenä olisi hyväksyttävissä. Sote- ja maku-uudistuksen toteutuminen luo lausuman mukaan näin oikeudellisen ja yhteiskunnallisen tarpeen esitetylle hallituksen esitykselle.
Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että valtioneuvoston lausumassa on kyse poliittisluontoisesta kannanilmaisusta. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston lausumasta voi kuitenkin saada sen kuvan, että Ahvenanmaan itsehallintolain muutosta tarkasteltaisiin vain tavallisen lain säätämisen tarpeeseen liittyvänä sivutuotteena (vrt., s. 4). Tämä ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole asianmukaista. Valiokunta on perustuslain osalta todennut, ettei muutoshankkeisiin pidä ryhtyä päivänpoliittisten tilannenäkymien perusteella eikä muutenkaan niin, että hankkeet olisivat omiaan heikentämään valtiosäännön perusratkaisujen vakautta tai perustuslain asemaa valtio- ja oikeusjärjestyksen perustana (, s. 3,, s. 2—3,, s. 2/I). Valiokunnan mielestä sanottu on merkityksellistä myös Ahvenanmaan itsehallintolain periaatteellisesti merkittävien perusratkaisujen muuttamista tarkasteltaessa.
Ehdotus itsehallintolain muuttamisesta rakentuu hallituksen esityksessä kuvatun mukaisesti Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistuksen yhteydessä sovittuun ratkaisuun Ahvenanmaan maakunnan taloudesta ehdotettavasta sääntelystä. Perustuslakivaliokunnan mielestä voidaan arvioida, että muutosta on valmisteltu sen merkitykseen nähden asianmukaisesti ja perusteellisesti.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt käsillä oleva itsehallintolain muutos muodostaa toteutuessaan sellaisen asianmukaisen sääntelyn verohyvityksen poistuman kompensoimisesta, jota valiokunta on edellyttänyt maakunta- ja sote-uudistusta koskevassa lausunnossa (, s. 75). Valiokunta toteaa, että itsehallintolain muutosta koskevan ehdotuksen tulee vähintään olla hyväksytty eduskunnassa lepäämään ennen kuin maakunta- ja sote-uudistusta koskevia lakiehdotuksia voidaan hyväksyä. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin todennut, ettei Ahvenanmaan itsehallintolakiin sisältyvä sääntely sellaisenaan estä valtakunnan lainsäädäntöä, jolla muutetaan voimassa olevaa tuloverolainsäädäntöä (, s. 75).
Ahvenanmaan itsehallintolain säätämisjärjestyksestä on perustuslain 75 §:n mukaan voimassa, mitä siitä itsehallintolaissa erikseen säädetään. Itsehallintolain 69 §:n mukaan itsehallintolakia voidaan muuttaa tai se voidaan kumota taikka siitä voidaan tehdä poikkeuksia vain eduskunnan ja maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin. Eduskunnassa päätös on tehtävä siinä järjestyksessä kuin perustuslain muuttamisesta ja kumoamisesta on säädetty ja maakuntapäivillä siten, että sitä on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain suhteelliseen pysyvyyteen ja valtio-oikeudelliseen asemaan liittyvien näkökohtien vuoksi pitänyt tärkeänä, että perustuslain tekstin muutokset käsitellään pääsäännön mukaan perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaisessa, normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (, s. 9,, s. 6). Valiokunta on pitänyt myös varsin tärkeänä, ettei perustuslain kiireellistä muuttamismenettelyä käytetä muutoin kuin pakottavissa tilanteissa (ks., s. 9,, s. 6). Valiokunnan mukaan sama periaate soveltuu myös pysyväisluonteisten poikkeuslakien säätämiseen (, s. 17). Valiokunnan mukaan itsehallintolain muutosten säätämisjärjestystä ei myöskään ole syytä arvioida perustuslain tekstimuutoksista ja pysyväisluonteisista poikkeuslaeista olennaisesti poikkeavasti (, s. 3).
Perustuslain voimassaolon aikana eduskunta on kuudesti käsitellyt itsehallintolain muuttamista koskevia hallituksen esityksiä. Eduskunta on kahdesti vuonna 2009, eli kesken vaalikauden, käsitellyt ja hyväksynyt itsehallintolain muuttamista koskevat lakiehdotukset perustuslakivaliokunnan mietinnössä esitetyn kannan mukaan perustuslain 73 §:n 2 momentin mukaisessa kiireellisessä perustuslainsäätämisjärjestyksessä (ja). Eduskunta on neljästi (,,ja) jättänyt lakiesityksen perustuslakivaliokunnan mietinnössä esitetyn kannan mukaan lepäämään seuraavien eduskuntavaalien jälkeisiin valtiopäiviin perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaisesti.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että lakiehdotus käsitellään eduskunnassa perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua säätämisjärjestystä perusteltuna. Ehdotetun muutoksen periaatteellinen merkitys ja säännöksen säätämis‑ ja voimaantuloajankohta puoltavat voimakkaasti Ahvenanmaan itsehallinto ja itsehallintolain perustuslain mukainen erityisasema huomioon ottaen itsehallintolain muutoksen käsittelemistä perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaisessa menettelyssä.
Itsehallintolain 69 §:ssä ei yksityiskohtaisesti säännellä maakuntapäivien tekemän päätöksen ajankohtaa. Perustuslakivaliokunta pitää perusteltuna, että maakuntapäivien hyväksyntää nyt ehdotetulle itsehallintolain muutokselle pyydetään viipymättä.
(Valiokunnan lausumaehdotus)Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistusta on valmisteltu jo varsin pitkään. Käsiteltävän hallituksen esityksen mukaan hallituksen ja Ahvenanmaan maakunnan hallituksen välisen yhteisymmärryksen mukaisesti kokonaisuudistus on tarkoitettu saatettavaksi kuluvaa vaalikautta seuraavilla vaalikausilla loppuun. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että itsehallintolain kokonaisuudistus toteutetaan. Valiokunta ehdottaa sen vuoksi eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa, jossa eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy pikaisiin toimiin Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistuksen toteuttamiseksi.
Ponsi
Valiokunnan lausumaehdotus
Eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy pikaisiin toimiin Ahvenanmaan itsehallintolain kokonaisuudistuksen toteuttamiseksi.
Eriävä mielipide
VASTALAUSE
Perustelut
Vireillä oleva maakunta- ja sote-uudistus vaikuttaa myös Ahvenanmaan taloudelliseen tilanteeseen.
Hallitus on kuitenkin päätynyt esittämään tasoitusperusteen tasoksi 0,45 %. Oikeusministeriön lausunnosta 8.2.2018 ilmenee, että Ahvenanmaan maakunnan hallitus on ilmaissut kantanaan, että Ahvenanmaan maakuntapäivillä ei ole alemmalla tasolla poliittisia edellytyksiä menestyä.
Ehdotettujen muutosten arvioidaan nostavan valtion talousarvion menoja arviolta yhteensä 17 miljoonalla eurolla vuoden 2021 tasolla. Tästä vain 3 miljoonaa euroa johtuu hallituksen esityksen mukaan maakunta- ja sote-uudistuksen voimaantulon yhteydessä tehtävästä yhteisövero-osuuden alentamisesta.
Näin ollen alkuperäinen ajatus kompensoida Ahvenanmaan maakunnalle sote- ja maakuntauudistuksesta aiheutuvia tulojen menetyksiä on muuttunut. Valtiovarainministeriön lausunnosta valiokunnalle ilmenee vastaavat laskelmat. Maakunnan perusrahoitus nousee siis noin 17 miljoonaa euroa vuoden 2021 tasossa, ja tästä lisäyksestä 14 miljoonaa vahvistaa suoraan maakunnan taloutta ja 3 miljoonaa on kompensaatiota Ahvenanmaan maakunnalle maakunta-ja sote-uudistuksesta johtuvaa yhteisövero-osuuden poistumaa.
Kyseessä on tilanne, jossa hallitus on halunnut maakunta-ja sote-uudistuksen etenemiseksi suostua ns. ylikompensaatioon. Alkuperäinen ajatus korvata uudistuksen menetykset Ahvenanmaalle on täysin muuttunut.
Hallituksen tahtotila viedä maakunta- ja sote-uudistusta eteenpäin ilmenee oikeusministeriön lausunnosta. Valtioneuvoston yleisistunnossa 6.2.2019 istuntopöytäkirjaan merkittiin ministeri Terhon esittämä ponsi: "Hallituksen esitys Ahvenanmaan itsehallintolain muuttamiseksi perustuu kokonaisuudistuksen valmistelun lisäksi oikeudelliseen ja yhteiskunnalliseen tarpeeseen ratkaista sote-ja maku-uudistukseen liittyvät Ahvenanmaan rahoituskysymykset, vaikka tällainen ratkaisu ei erillisenä olisi hyväksyttävissä. Sote- ja maku-uudistuksen toteutuminen luo näin ollen oikeudellisen ja yhteiskunnallisen tarpeen esitetylle hallituksen esitykselle". Ponsi hyväksyttiin valtioneuvoston yhteisenä kantana.
Edellä mainitun perusteella tasoitusperuste tulee muuttaa alkuperäisen neutraalin kompensaation mukaiseksi ilman Ahvenanmaalle suoritettavaa ylikompensaatiota. Vastalauseessa ehdotetaan siten itsehallintolain 47 §:n 1 momentin muuttamista.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotan,
että lakiehdotus hyväksytään muutoin perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaisena paitsi 47 § muutettuna seuraavasti (
).
Vastalauseen muutosehdotus
Vastalauseen muutosehdotus
47 §
Tasoitusperuste ja sen muuttaminen
0,42
Tasoitusperuste onprosenttia.
(2—4 mom. kuten HE)
Helsingissä 11.2.2019
Leena
Meri
ps
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 320/2018 vp sisältyvän lakiehdotuksen.
Eduskunta hyväksyy yhden lausuman.
(Valiokunnan lausumaehdotus)
Vastalauseet
1 vastalausetta jätettiin mietintöön omine kannanottoehdotuksineen. Vastalauseet eivät muuta valiokunnan enemmistön päätösehdotusta, mutta ne kirjataan mietintöön ja niistä voidaan äänestää täysistunnossa.