Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi konkurssilakia, yrityksen saneerauksesta annettua lakia, konkurssipesien hallinnon valvonnasta annettua lakia, konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteristä annettua lakia, velkajärjestelyrekisteristä annettua lakia, maanvuokralakia, liikehuoneiston vuokrauksesta annettua lakia, asuinhuoneiston vuokrauksesta annettua lakia, ulosottokaarta, verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettua lakia, palkkaturvalakia, merimiesten palkkaturvalakia, jätelakia ja maa-aineslakia. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi uusi laki konkurssi- ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmästä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityisyyden suojan, 12 §:n 2 momentissa turvatun julkisuusperiaatteen 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen ja 20 §:n ympäristöperusoikeuden kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu
Muita seikkoja
Konkurssi on maksukyvyttömän velallisen ja tämän velkojien varallisuusoikeuksiin olennaisesti vaikuttava menettely, jossa velallisen omaisuus käytetään velkojien saatavien maksuun. Velallisen omaisuus siirtyy konkurssin alkaessa velkojien määräysvaltaan, ja velallinen vastaavasti menettää oikeuden määrätä pesään kuuluvasta omaisuudestaan. Menettelyn pääasiallinen tarkoitus on turvata velkojien varallisuusoikeuksia velallisen maksukyvyttömyystilanteessa.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut konkurssi- ja ulosottolainsäädännön olevan lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan muun täytäntöönpano-oikeudellisen sääntelyn tavoin tavallisella lailla (, s. 2,,, s. 2/I). Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi (, s. 2/I).
Esityksessä ehdotetaan konkurssimenettelyn yksinkertaistamista ja nopeuttamista. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista lakiehdotuksiin tältä osin.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että epäselvän oikeustilan selkeyttämiseksi konkurssilakiin otettaisiin säännökset julkisoikeudellisten ympäristövastuiden asemasta konkurssissa. Säännöksistä ilmenisi, miltä osin konkurssipesällä olisi velvollisuus huolehtia ympäristövastuista omalla kustannuksellaan ja miltä osin toimimisvelvollisuutta ja kustannusvastuuta ei olisi.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan sinänsä asianmukaisesti siihen, että perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille ja että tämän ns. ympäristöperusoikeuden oikeudellinen merkitys on säätämisajankohdan ja silloin esitettyjen julistuksenomaisuuteen viittaavien perustelujen jälkeen vahvistunut.
Kuten säätämisjärjestysperusteluissa (s. 93) viitataan, perustuslain 20 §:n säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohdasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen kuten myös aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Yksilön osuus ympäristönsuojelussa voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön vahingoittamisesta (, s. 8/II,, s. 66). Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (, s. 66/II).
Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain 20 §:n mukainen ympäristövastuu konkretisoituu voimassa olevassa ympäristölainsäädännössä. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella on säädetty joko kokonaan tai osittain esimerkiksi ympäristönsuojelulaki (), luonnonsuojelulaki (,,), vesilaki (,ja siinä mainittu lausuntokäytäntö) ja kaivoslaki (, ks. myös esim.). Merkitystä on myös sillä, että ympäristövastuun kansallinen sääntely perustuu suuressa määrin Euroopan unionin lainsäädäntöön, joka on pantu täytäntöön pääasiassa ympäristönsuojelulailla. Sääntelyn sisältö määräytyy olennaisilta osin EU:n lainsäädännön mukaan, ja yksinomaan kansallisista lähtökohdista ja sääntelytarpeista laadittua sääntelyä on verraten niukasti (ks. myös esim.ja).
Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käytön sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen (ks. esim., s. 4/II). Valiokunta on yhtäältä todennut, ettei perustuslain 20 § perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. esim., s. 2/I,, s. 9/I,, s. 2/II ja, s. 2). Perustuslakivaliokunta on käsitellyt useaan otteeseen ympäristönsuojelullisiin syihin perustuvia omaisuuden käyttörajoituksia (ks. esim.,,,ja). Valiokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (ks. esim., s. 2/I ja, s. 3/I).
Säätämisjärjestysperusteluissa katsotaan, että konkurssipesän ympäristövastuuta koskevissa lakiehdotuksissa on pyritty sovittamaan tasapainoisesti yhteen perustuslain 15 §:n mukainen velkojien omaisuudensuoja ja perustuslain 20 §:n mukainen julkisen vallan velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön.
Konkurssipesän julkisoikeudellista ympäristövastuuta koskevat säännökset on esityksessä sisällytetty konkurssilain (1. lakiehdotus) uuteen 16 a lukuun. Konkurssilain uuden 16 a luvun 1 §:stä ilmenisi se lähtökohta, että konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu määräytyisi konkurssilain mukaan, eikä viranomainen voi konkurssilaissa tarkoitettujen tilanteiden lisäksi velvoittaa konkurssipesää ryhtymään esimerkiksi korjaaviin toimenpiteisiin ympäristölainsäädännön nojalla tai saada saatavilleen massavelka-asemaa. Konkurssilain sääntely on tarkoitettu tyhjentäväksi.
Lakiehdotuksen mukaisesta sääntelyratkaisusta seuraa myös, että haitankärsijöiden vireillepano-oikeutta valvontaviranomaisessa ympäristöhaitan poistamiseksi on rajoitettu. Haitankärsijöiden oikeussuoja konkurssitilanteissa on jätetty siviilioikeudellisen kieltokanteen tai vahingonkorvauskanteen varaan. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että ympäristölainsäädännön velvoitteilla suojataan myös haitankärsijöiden omaisuutta.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että tällaisessa sääntely-ympäristössä 1. lakiehdotuksen saattaminen perustuslainmukaiseksi edellyttää varsin laajaa jatkovalmistelua, jossa on seikkaperäisesti ja asianmukaisin vaikutusarvioin tarkasteltava ja säänneltävä konkurssimenettelyn suhdetta sekä EU-sääntelyssä että kansallisessa aineellisessa ympäristölainsäädännössä asetettuihin velvoitteisiin sekä aineellisesti että menettelyllisesti. Valiokunnan mielestä on edelleen selvää, että ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnon antamisen jälkeen valtiopäivillä 2018 käytössä oleva aika jatkovalmistelua ei ole mahdollista tehdä mietintövaliokunnassa.
Perustuslakivaliokunnan mielestä 1. lakiehdotuksen 16 a luku on poistettava, jotta 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska sääntelytarve on kuitenkin ilmeinen, valtioneuvoston on syytä valmistella tältä osin uusi hallituksen esitys asiasta.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 1 luvun 3 §:n mukaan pykälässä säädettyyn konkurssisuojaa määrittävään luetteloon lisättäisiin uudet, hallituksen esityksessä HE 15/2017 vp ehdotetun maakuntalain tarkoittamat maakunnat. Luettelo kattaisi perustelujen (s. 60) mukaan myös maakuntien liikelaitokset, koska ne ovat osa maakuntaa samalla tavoin kuin kuntien liikelaitokset ovat osa kuntaa. Kyseessä on perustelujen mukaan tekninen selvennys, joka vastaa maakuntauudistuksen valmistelun taustaolettamia.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan maakunnan liikelaitoksen konkurssisuojasta säätämistä ei voi pitää yksin teknisenä selvennyksenä. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että sääntelyn selkeyden vuoksi lakiin ei voida ottaa ehdotetun kaltaista säännöstä ennen kuin maakuntien ja niiden liikelaitosten perustamista koskeva lainsäädäntö on hyväksytty.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 16 a luvusta tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.