Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki eläinten sekä eräiden tavaroiden tuontivalvonnasta. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi eräitä muita lakeja.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 14 päivänä joulukuuta 2019.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 8 §:ssä turvatun rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen,10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan, 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan ja 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta sekä 80 §:ssä asetuksen antamisesta säädetyn kannalta.
Hallituksen esityksessä katsotaan, että ehdotetut lait voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Kotirauhan suoja
Asetuksenantovaltuudet
Ehdotettu uusi laki (tuontivalvontalakiehdotus) sisältäisi Euroopan unionin virallista valvontaa koskevaa asetusta täydentävät säännökset valvontapaikkojen nimeämisestä, valvontaviranomaisista ja niiden tehtävistä, valvontasuunnitelmasta sekä eräistä hallinnollisista pakkokeinoista ja seuraamuksista. Lisäksi tuontiehtoja rikkoville voitaisiin määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu, mikä olisi uutta nykyiseen verrattuna.
Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 4). Valiokunta korostaa kuitenkin edelleen, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim.,). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4).
Perustuslakivaliokunta on korostanut liikkumavarasta selon tekemisen vaatimusta erityisesti perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa (ks. erit.,ja). Valiokunta kiinnittää yleisesti huomiota tarpeeseen eritellä liikkumavaraa myös merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien seuraamusten kohdalla. Valiokunta korostaa, että rangaistusluonteisten rahamääräisten seuraamusten käyttöönoton perusteelle ja suuruudelle on olemassa valtiosääntöiset reunaehdot (ks. esim., s. 2,, s. 6). Valiokunnan mielestä nyt arvioitavassa esityksessä on kuitenkin esitetty riittäviä perusteita hallinnollisen seuraamusmaksun käyttöönotolle, vaikka esityksessä ei liikkumavaraa tältä osin erityisen seikkaperäisesti selostetakaan.
Tuontivalvontalakiehdotuksen 10 §:n 2 momentissa säädetään tarkastuksen tekemisestä kotirauhan piirissä. Pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen ja näytteenoton saa tehdä vain, jos tarkastuksen tekeminen on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Ehdotetussa säännöksessä tarkastusoikeus pysyvään asumiseen käytetyissä tiloissa olisi myös rajattu vain viranomaiselle.
Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (ks. esim., s. 3/II,, s. 4/I ja, s. 2/I) eli siten myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan. Valiokunnan mukaan kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastukset eivät kuitenkaan välttämättä vaaranna kotirauhan suojan varsinaista ydintä silloin, kun tarkastukset kohdistuvat tiloihin, joissa harjoitetaan elinkeino- tai ammattitoimintaa (ks. esim., s. 5,, s. 2/II ja).
Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks., s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks., s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks., s. 2/II,, s. 2/II ja kokoavasti).
Säätämisjärjestysperusteluissa viitataan siihen, että valvonta-asetuksen täytäntöönpanossa tuonnin valvomiseksi on kyse ihmisten ja eläinten terveyteen sekä ympäristöön kohdistuvien uhkien minimoimisesta, kun eläimiä tai tavaroita tuodaan unioniin, ja että asialla on siten liityntä myös perustuslain 20 §:ssä säädettyyn ympäristöperusoikeuteen. Perusteluiden mukaan ihmisten terveyteen liittyvien tavoitteiden taustalla voidaan tunnistaa liityntä myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettuun velvollisuuteen edistää väestön terveyttä. Tarkastusvaltuutta koskeva säännöksellä ei siten perustelujenkaan valossa ole tarkoitus oikeuttaa viranomaista tarkastamaan kotirauhan piiriin kuuluvia tiloja rikosten selvittämiseksi.
Ehdotetun sääntelyn valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on siis merkitystä sillä, voidaanko tarkastuksia pitää perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamassa mielessä välttämättöminä perusoikeuksien turvaamiseksi (ks. esim., s. 3,, s. 3/I—II ja, s. 7/II—8/I sekä niissä viitatut lausunnot).
Perustuslakivaliokunta on usein painottanut, että perustuslain 10 §:n 3 momentin sanamuoto on siinä mielessä ehdoton, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen, ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on tämän mukaisesti vakiintunutta (ks. esim., s. 3/I—II ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mielestä kotirauhan suojaa rajoittavalla toimenpiteellä tulee olla selvä ja riittävän läheinen yhteys johonkin perustuslaissa turvattuun perusoikeussäännökseen, jotta tällainen toimenpide olisi välttämätön perusoikeuksien turvaamiseksi. Valiokunta on esimerkiksi katsonut palotarkastuksen kotirauhan piiriin ulottuvana toimenpiteenä olevan sillä tavoin välttämätön perusoikeuksien, kuten oikeuden elämään ja turvallisuuteen, sekä omaisuudensuojan suojaamiseksi kuin perustuslaissa tarkoitetaan. Samoin onnettomuustutkintaa voidaan valiokunnan mukaan tehdä kotirauhan piirissä, vaikka yhteys perusoikeuksien turvaamiseen saattaa olla etäisempi, mutta voidaan yleisesti arvioida onnettomuustutkinnalla ehkäistävän tulevaisuuden perusoikeusuhkia (, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on toistuvasti edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (ks. esim., s. 3/I—II ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan esimerkiksi laitteiden ja laitteistojen sähköturvallisuutta voidaan valvoa kotirauhan piiriin ulottuvin tarkastuksin sääntelyllä, josta käyvät riittävän täsmällisesti ilmi ne perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät seikat, joiden valvomiseksi tarkastusvaltuudet ovat välttämättömiä ja joiden valvomiseksi tarkastus voidaan toimittaa (esimerkiksi ihmisten elämän ja turvallisuuden suojaaminen) ja joka on täsmennetty koskemaan tilanteita, joissa on konkreettinen ja perusteltu epäily perusoikeuksien vaarantumisesta (, s. 3—6).
Tuontivalvontalakiehdotuksen 10 §:n 1 momentin informatiivisen viittaussäännöksen mukaan tarkastusta ja näytteenottoa koskevasta virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista säädetään valvonta-asetuksen 9—15 artiklassa ja lemmikkieläinasetuksen 34 artiklassa. Säännöksen 2 momentin mukaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen ja näytteenoton saa tehdä vain, jos tarkastuksen tekeminen on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Tarkastuksen tällaisissa tiloissa saa tehdä vain toimivaltainen valvontaviranomainen tai tämän lain nojalla virka-apua antava viranomainen. Toimivaltuuden käyttö on sinänsä asianmukaisesti sidottu välttämättömyyteen.
Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6). Suomalaisessa lainsäädännössä ei tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42).
Hallituksen esityksessä ei tarkemmin selosteta, minkälainen kansallinen liikkumavara kansallisella lainsäätäjällä on käytössä. Jollei kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus ei ole kaikilta osin EU:n valvonta-asetuksen edellyttämä, on hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä säädettyä tarkastustoimivaltuutta kotirauhan piiriin ulottuvilta osilta supistettava asetuksen kannalta välttämättömään, minkä muutoksen tekeminen on silloin edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Tuontivalvontalakiehdotuksen 8 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 5—7 §:ssä tarkoitetuista valvontaviranomaisten tehtävistä. Lakiehdotuksen 7 §:ssä tarkoitettuihin viranomaisiin kuuluu muun ohella kunnan elintarvikevalvontaviranomainen. Perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevan 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Olennaista on, ettei kunnille voida antaa tehtäviä lakia alemmanasteisilla säädöksillä (, s. 176). Ehdotettu 8 § valtuuttaa sinänsä asianmukaisesti vain "tarkempien säännösten" antamiseen valvontaviranomaisten tehtävistä. Valiokunta painottaa, että perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella tai määräyksellä siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (esim., s. 3/I,, s. 3/I ja, s. 4/II).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 10 ja 19 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.