Valtioneuvoston selvitys: Euroalueen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän talousarviovälineen rahoittaminen valtiosopimuksen kautta

VALTIONEUVOSTON SELVITYS

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto tekee kirjelmässä selkoa valtiosopimuksesta, joka liittyy euroalueen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän talousarviovälineen rahoitukseen. Talousarviovälineestä on tarkoitus myöntää taloudellista tukea euroalueen jäsenmaiden toteuttamille rakenneuudistuksia ja investointeja sisältäville kokonaisuuksille.

Suomi ei pidä valtiosopimukseen perustuvaa lisärahoitusta tarpeellisena talousarviovälineen toiminnan kannalta. Suomi ei kuitenkaan vastusta lisärahoituksen järjestämistä vapaaehtoiselta pohjalta tähän halukkaiden maiden kesken. Rahoituskehyksen ulkopuolisesta lisärahoituksesta ei saa muodostua talousarviovälineelle välttämätöntä toiminnallista edellytystä.

Suomi katsoo, että EMU:a tulee kehittää ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa. Unionin menojen rahoittaminen tapauskohtaisesti valtiosopimuksella ei tarjoa jäsenvaltioiden budjettivallalle samanlaista turvaa kuin rahoittaminen EU:n rahoituskehyksen vakiintuneiden menettelyiden kautta. Suomen lähtökohta on, että unionin budjetin menot rahoitetaan unionin rahoituskehysten sisältä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Talousarviovälineen rahoittaminen valtiosopimuksella

Eduskunnan tiedonsaantioikeus

Perustuslakivaliokunta on arvioinut aiemmin valtioneuvoston kantaa komission ehdotuksista euroalueen talousarviovälineiksi () ja EU:n budjetin rahoittamista valtiosopimuksen kautta osana investointien vakautusohjelman käsittelyä (). Lisäksi valiokunta on arvioinut EMU:n kehittämistä () sekä Euroopan komission ehdotuksia talous- ja rahaliiton kehittämiseksi ().

Nyt arvioitavassa valtioneuvoston selvityksessä tehdään selkoa euroalueen lähentymistä ja kilpailukykyä edistävän talousarviovälineen käyttöä ohjaavan lainsäädännön valmistelusta. Välineestä on tarkoitus myöntää taloudellista tukea euroalueen jäsenmaiden toteuttamille rakenneuudistuksia ja investointeja sisältäville kokonaisuuksille.

Talousarvioväline ei toiminnallisesti edellytä rahoituskehyksen ulkopuolista lisärahoitusta, mutta jotkut jäsenmaat pitävät tarpeellisena täydentävän rahoituksen järjestämistä kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden tai osan jäsenvaltioista tekemän valtiosopimuksen kautta. Valtiosopimuksesta kaavaillaan lisäksi muodostuvan jatkossa kokonsa ja käyttötarkoituksensa puolesta joustavasti sopeutettavissa oleva alusta euroalueen yhteisten hankkeiden rahoittamiseen.

Valtioneuvoston selvityksen mukaan valtiosopimuksesta keskustellaan edelleen periaatteellisella tasolla, eikä sopimuksesta ole tässä vaiheessa olemassa luonnosta. Sopimuksen mahdollista sisältöä on selvityksessä arvioitu sitä koskevien alustavien keskustelujen ja epävirallisten hahmotelmien perusteella. Näiden perusteella valtiosopimus asettaisi siihen osallistuville jäsenvaltioille velvollisuuden maksaa lisärahoitusosuuksia talousarviovälineeseen. Valtiosopimukseen osallistuvat jäsenmaat päättäisivät lisärahoituksen koosta yksimielisesti. Valtiosopimukseen kirjattaisiin oletettavasti säännökset siitä, miten valtiosopimuksen mitoitusta ja käyttötarkoitusta voitaisiin muuttaa sopimusosapuolten yksimielisellä päätöksellä.

Lisärahoitusta koskeva valtiosopimus rinnastuu valtioneuvoston selvityksen mukaan selkeästi sisällöltään ja vaikutuksiltaan unioniasioihin, joten sopimuksessa olisi kyse valtioneuvoston toimivaltaan perustuslain 93 §:n 2 momentin nojalla kuuluvasta unioniasiasta (ks. esim.,, s. 2/I,, s. 5/I,, s. 3/I).

Suomen taloudellisia vastuita tulee perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan tarkastella kokonaisuutena niistä aiheutuvan eduskunnan budjettivallan rajoituksen selvittämiseksi (ks., s. 2,, s. 2 /II,, s. 3/II). Valiokunta on arvioinut, voidaanko ehdotetuilla toimilla ja niihin liittyvillä riskeillä vaarantaa Suomen valtion mahdollisuudet vastata niistä velvoitteista, jotka sillä Suomen perustuslain mukaan on (,,, s. 4/II ja myös). Valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että budjettisuvereniteettia suojataan mahdollisimman tehokkaasti (, s. 4/II). Valiokunnan mukaan syvennettäessä EU:n taloudellista ja finanssipoliittista yhdentymistä on samalla varmistuttava talous- ja rahaliiton demokraattisesta legitimiteetistä. EU:n lainsäädäntö ja päätöksenteko kaventavat kansallisen finanssipolitiikan alaa ja etäännyttävät päätöksentekoa kansallisista parlamenteista (, s. 2—3).

Perustuslakivaliokunta on pitänyt EU:n toimien toteuttamista osittain kansainvälisellä sopimuksella ongelmallisena unionin oikeuden yhtenäisyyden ja selkeyden samoin kuin päätöksenteon demokraattisen hyväksyttävyyden ja vastuunalaisuuden kannalta (). Sopimusmenettely sulkee valmisteluprosessista pois EU:n parlamentin, sopimuksen ulkopuolelle jäävät jäsenvaltiot ja osan jäsenvaltioiden parlamenteista ().

Perustuslakivaliokunta on myös katsonut arvioidessaan EMU:n kehittämistä, että sitä tulee kehittää ensisijaisesti unionin perussopimusten puitteissa. EU-lainsäädäntöön ei tule valiokunnan mielestä sisällyttää jäsenvaltioille perussopimusten vastaisia tai perussopimuksissa määriteltyihin velvoitteisiin nähden merkittäviä uusia menettelyjä tai muitakaan sellaisia elementtejä, joita ei olisi jo hyväksytty perussopimusten voimaansaattamisen yhteydessä. Sekundäärilainsäädännöllä tai hallitustenvälisillä sopimuksilla ei tule välillisestikään horjuttaa perussopimuksissa määriteltyä EU:n toimielinten välistä institutionaalista tasapainoa (esim.,,,, 3 § ja siinä viitatut, s. 2/II,, s. 4/II ja s. 5/I).

PeVL 37/2018 vp

PeVL 38/2018 vp

Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston selvityksestä ei vielä valtiosopimuksen valmistelun tässä vaiheessa ilmene sellaista tietopohjaa, joka mahdollistaisi sopimuksen eritellyn valtiosääntöisen arvion. Sopimus vaikuttaisi olevan muodollisesti kansainvälisoikeudellinen sopimus, johon liittyminen on jäsenvaltion vapaassa harkinnassa. Valiokunta kuitenkin yhtyy siihen valtioneuvoston arvioon, jonka mukaan valtiosopimuspohjainen rahoitus tarjoaisi Suomen budjettisuvereniteetille tosiasiallisesti heikomman turvan kuin unionin monivuotisen rahoituskehyksen kautta tapahtuva rahoitus. Unionin menojen rahoittaminen tapauskohtaisesti valtiosopimuksella ei tarjoa jäsenvaltioiden budjettivallalle tosiasiallisesti samanlaista turvaa kuin rahoittaminen EU:n rahoituskehyksen vakiintuneiden menettelyiden kautta.

Perustuslain 96 §:n 1 momentin mukaan eduskunta käsittelee ehdotukset sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään Euroopan unionissa ja jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston on toimitettava kirjelmällään 1 momentissa tarkoitettu ehdotus eduskunnalle viipymättä siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittelyä varten. Ehdotus käsitellään suuressa valiokunnassa ja yleensä yhdessä tai useammassa sille lausuntonsa antavassa muussa valiokunnassa. Perustuslain 96 §:ssä olevan sääntelyn tarkoituksena on varmistaa eduskunnan mahdollisuus vaikuttaa kaikkien niiden Euroopan unionissa tehtävien päätösten valmisteluun, jotka sisältönsä puolesta kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi Euroopan unionin jäsen (ks.ja). Aineellisesti eduskunnan toimivallan kannalta keskeisinä tässä suhteessa on pidetty erityisesti lainsäädännön alaan kuuluvia asioita (). Vaatimuksella tiedon toimittamisesta viipymättä on tietoisesti korostettu sitä, että eduskunnalle on turvattava tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa ehdotuksesta ja vaikuttaa Suomen neuvottelukannanottojen muovaamiseen (ks., s. 153 sekä esim., s. 7).

Nyt arvioitavassa valtioneuvoston selvityksessä (s. 4) on sinänsä tehty asianmukaisesti selkoa eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanmuodostuksesta suhteessa unionin toimien toteuttamiseen osaksi kansanvälisin sopimuksin erityisesti siltä osin kuin kysymys on EMU:n kehittämisestä ja koheesiopolitiikan piiriin kuuluvan unionin ohjelman EU-budjetille koituvien menojen rahoittamisesta valtiosopimuksella. Valtioneuvoston selvitys asiasta E-kirjelmällä on toimitettu eduskunnalle asianmukaisesti aikataulussa, joka luo eduskunnalle riittävät tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa asiasta sekä vaikuttaa Suomen neuvottelukantojen muotoutumiseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä vastaisuudessa laadittaessa E-kirjelmää eduskunnan toimivaltaan kuuluvista EU-asioista olisi kuitenkin syytä tehdä selkoa siitä, miksi asiassa ei ole pidetty tarpeellisena tai mahdollisena laatia U-kirjelmää.