Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Lakiehdotukset oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.
Esityksissä ehdotetaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Kirkkolain säätämisjärjestystä koskeva sääntely perustuslaissa ja kirkkolaissa Sääntelyvarauksen ala Ehdotuksen suhde perusoikeussäännöksiin Kirkkolakiehdotuksen käsittelyjärjestys ja sitä koskevat perustelut
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi kirkkolaki (jäljempänä myös kirkkolakiehdotus), joka korvaa kumottavaksi ehdotetun vuodelta 1993 olevan kirkkolain. Täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotetaan uutta kirkkolakia koskevaan alkuperäiseen hallituksen esitykseen eräitä pääasiassa lainsäädäntöteknisiä korjauksia. Korjaustarpeet tulivat ilmi jo kirkkolakiehdotuksen antamista edeltäneessä oikeusministeriön laintarkastuksessa. Vaikka korjaukset ovat asialliselta merkitykseltään vähäisiä, niitä ei ole voitu tehdä kirkkolain 2 luvun 2 §:n 2 momentin mukaisessa lainsäädäntöteknisten virheiden korjausmenettelyssä, koska niiden on katsottu vaikuttavan kirkolliskokouksen päättämän kirkkolakiehdotuksen asiasisältöön.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kyseessä on kirkkoa koskevan lainsäädännön kodifiointi. Kirkon tunnustukseen ja oppiin liittyvät sekä muut kirkon sisäiset kysymykset on mahdollisuuksien mukaan siirretty kirkolliskokouksen hyväksymään kirkkojärjestykseen, jonka on tarkoitus tulla voimaan samanaikaisesti uuden kirkkolain kanssa.
Perustuslakivaliokunta toteaa tarkastelunsa aluksi, että ehdotettu kirkkolaki on hyvin yksityiskohtainen verrattuna esimerkiksi lakiin ortodoksisesta kirkosta. Yksityiskohtainen se on myös kansainvälisessä vertailussa. Kirkkolakiin on otettu edelleen myös selvästi tunnustuksellista sääntelyä (esim. 1 luvun 2 §), joka ei kovin hyvin sovellu eduskunnan säätämään lakiin, mutta joka voi olla tärkeää kirkon uskonnollisen identiteetin kannalta.
Nyt arvioitavassa ehdotuksessa kirkkolain säätämisjärjestyksestä on poistettu maininta, että ehdotuksen tutkiminen ja vahvistaminen on tasavallan presidentin tehtävä. Kirkkolakiehdotuksen 1 luvun 5 §:n mukaan kirkolliskokouksen ehdotus annetaan eduskunnan tutkittavaksi ja hyväksyttäväksi hallituksen esityksellä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että säännös antaa epäselvän kuvan valtioneuvoston päätösvallasta hallituksen esityksen antamiseen. Valiokunnan mielestä on selvää, että valtioneuvoston päätösvaltaan kuuluu antaa esitys tai olla antamatta sitä.
Kirkolliskokouksen yksinomaisella aloiteoikeudella samoin kuin eduskunnan asemaa koskevalla kirkkolain sääntelyllä on katsottu olevan ainakin kaksi keskeistä valtiosääntöoikeudellista vaikutusta. Ensinnäkin eduskunnan lainsäädäntövalta on kirkkolain alaan kuuluvissa asioissa poikkeuksellisen rajoittunutta. Ilman nimenomaista valtuutusta eduskunnan ainoina vaihtoehtoina on kirkkolakiehdotuksen hyväksyminen sellaisenaan tai lakiehdotuksen hylkääminen (ks., s. 2). Toisaalta kirkkolain erityinen säätämisjärjestys heijastuu muuhun lainsäädäntöön; lainsäädäntöön ei ole pidetty mahdollisena sisällyttää kirkkolain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä (ks.ja).
Nyt arvioitava ehdotus ei muuta sitä perusratkaisua, että eduskunta on kirkkolain säätämisessä sidottu kirkon kantaan: kirkkolaki tai sen muutos voidaan asiasisältönsä puolesta vain joko hyväksyä tai hylätä. Kirkolliskokouksen ehdotuksesta voidaan nyt käsillä olevankin lakiehdotuksen perusteella ainoastaan oikaista asiasisältöön vaikuttamaton lainsäädäntötekninen virhe, ja oikaisunkin tekeminen edellyttää Kirkkohallituksen antamaa lausuntoa. Perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että jäljempänä tässä lausunnossa esitetyt ehdotuksen perustuslain kannalta ongelmalliset säännökset eivät ole oikaisumenettelyn piirin kuuluvia "lainsäädäntöteknisiä virheitä".
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ei ole kovin paljoa ollut esillä nimenomaan kirkkolakiin liittyviä kysymyksiä vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen ja nykyisen perustuslain voimaantulon jälkeen. Vuonna 2001 valiokunta arvioi kirkkolain muutosehdotusta erityisesti siltä osin kuin kysymys oli sääntelystä, jonka mukaan evankelis-luterilaisen kirkon, seurakunnan tai seurakuntayhtymän virassa voi olla vain evankelis-luterilaisen kirkon jäsen (). Lausunnossa korostetaan, että perustuslain 11 §:n turvaamaan uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy myös uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia. Yleisen yhdistymisvapautta koskevan perusoikeussäännöksen esitöissä todettiin nimenomaisesti, että yhdistysten sisäinen itsemääräämisoikeus ja toimintavapaus ovat yhdistymisvapauden perustana (, s. 60/I). Lausunnossahautaustoimilakiehdotuksesta perustuslakivaliokunta esitti eräitä valtiosääntöoikeudellisia näkökohtia muun muassa evankelis-luterilaisen kirkon asemasta, kun taas lausunnossavaliokunta tarkasteli perustuslain kannalta kirkkolain muutosehdotuksia erityisesti siltä osin kuin niissä oli kysymys muutoksenhakuoikeuden rajoittamista, virkasääntöä ja hautaustointa koskevista säännösehdotuksista.
Lakiehdotuksen tarkoituksena ei sen perustelujen mukaan ole muuttaa kirkon aseman perusteita suhteessa valtioon, vaan kirkolla olisi edelleen julkisoikeudellinen erityisasema. Tavoitteena on kuitenkin siirtää mahdollisimman paljon kirkon sisäistä toimintaa ja hallintoa koskevaa norminantovaltaa kirkon omille toimielimille siltä osin kuin kyseessä eivät ole laintasoista sääntelyä edellyttävät asiat (s. 13). Norminantovallan siirtoa voidaan pitää perustuslain 76 §:n mukaisena, kun lisäksi otetaan huomioon, että lakiehdotus sisältää riittävät perussäännökset kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta.
Lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa eräänä kysymyksenä voidaan pitää kirkkolain ja kirkkojärjestyksen välistä suhdetta. Kirkkolain ja kirkkojärjestyksen välinen suhde perustuu perustuslain 11 §:ssä turvattuun uskonnonvapauteen, johon on vakiintuneesti katsottu sisältyvän uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia ja oikeus määrätä omista asioistaan, kuten uskonnollisten johtajien, pappien ja opettajien valinnasta (, s. 1,, s. 2,, s. 2). Valiokunnan käsityksen mukaan osa esityksen säännöksistä olisi perustuslaillisista syistä ollut perustellumpaa jättää kirkkojärjestyksen sääntelyn varaan.
Nyt arvioitavassa kirkkolakiehdotuksessa perustuslain 76 §:n mukaisella kirkon järjestysmuodolla on hallituksen esityksen (s. 123) mukaan katsottu tarkoitettavan sitä ulkoista muotoa, jossa kirkon toimintaa harjoitetaan. Säännökset järjestysmuodosta määrittävät kirkon ja sen seurakuntien päätöksenteko-organisaation ja toimivallan perusteet. Lisäksi kirkkolain alaan kuuluu hallituksen esityksen perustelujen mukaan kysymys siitä, mitkä tasot kirkon organisaatiossa ovat oikeussubjekteja.
Kirkon tunnustuksesta ehdotetaan säädettäväksi kirkkolain 1 luvun 2 §:ssä. Sen mukaan kirkko tunnustaa sitä Raamattuun perustuvaa kristillistä uskoa, joka on lausuttu kolmessa vanhan kirkon uskontunnustuksessa sekä luterilaisissa tunnustuskirjoissa. Sääntely muistuttaa läheisesti kirkkolain nykyistä sääntelyä kirkon tunnustuksesta.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kirkon tunnustuksessa ei ole kyse perustuslain 76 §:ssä tarkoitetusta kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Ehdotus on lisäksi merkityksellinen perustuslain 11 §:ssä turvatun uskonnonvapauden kannalta. Pykälän 2 momentissa luetellaan uskonnon ja omantunnon vapauden tärkeimmät ilmenemismuodot eli oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus, uskonnollinen järjestäytymisvapaus sekä niin sanottu negatiivinen uskonnonvapaus eli oikeus olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan (ks., s. 55/II). Uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy perustuslakivaliokunnan mukaan myös uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia (, s. 2/I), johon voidaan katsoa sisältyvän myös oikeus päättää uskonnollisen tunnustuksen sisällöstä. Valiokunta ei siten pidä ongelmattomana sitä, että kirkkolain sääntelyn myötä kirkon tunnustus voisi olla riippuvainen lainsäätäjän poliittisesta tahdosta esimerkiksi tilanteessa, jossa kirkko haluaa muuttaa tunnustuksen sisältöä, mutta lainsäätäjä ei tällaista muutosta tee. Kirkon tunnustusta koskeva sääntely olisi tämän ja perustuslain 76 §:n sanamuodon vuoksi perustellumpaa sisällyttää kirkkolain sijasta kirkkojärjestykseen.
Tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa tiettyjen asioiden vireilletulosta ja tietyistä tuomituista rangaistuksista kirkon toimielimille ehdotetaan säädettäväksi kirkkolain 10 luvun 27 §:ssä. Sääntely muistuttaa nykyisen kirkkolain 25 luvun 2 §:ää. Toimintavelvoitteiden säätämisessä tuomiovaltaa käyttäville riippumattomille tuomioistuimille ei selvästikään ole kyse kirkon järjestysmuotoa tai hallintoa koskevasta asiasta. Tuomioistuimen ilmoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Perustuslain kirkkolakia koskevasta erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä ei seuraa, että kirkkolakiin olisi mahdollista sisällyttää erityisen lainsäätämisjärjestyksen nojalla poikkeuksia perustuslaista tai Suomea velvoittavista kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista. Perustuslakivaliokunnan on perustuslain 74 §:n mukaisessa tehtävässään varmistuttava siitä, ettei kirkkolakiehdotus ole vastoin perustuslakia tai kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia.
Lähtökohtana on jo vanhastaan ollut, että perusoikeussäännökset ulottavat vaikutuksensa muuhunkin julkiseen toimintaan kuin valtion nimissä tapahtuvaan ja että evankelis-luterilainen kirkko kuuluu tässä mielessä siihen "julkiseen valtaan", joka on useissa perusoikeussäännöksissä velvoitettuna tahona ja jonka tulee perustuslain 22 §:n mukaan turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen (ks., s. 26). Samoin perustuslain 80 §:ssä tarkoitettu lailla säätämisen vaatimus koskee myös evankelis-luterilaisen kirkon autonomian piiriin sinänsä kuuluvia asioita, jos kysymys muutoin on yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tai asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (, s. 2/I ). Perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut, että perustuslain 11 §:ssä turvattuun uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia (, s. 2/I,, s. 2/I).
Muutoksenhaun rajoituksista ehdotetaan säädettäväksi kirkkolakiehdotuksen 12 luvun 14 §:ssä. Sääntely on merkityksellistä perustuslain 21 §:n kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Ehdotettu sääntely vastaa perustelujen (s. 119) mukaan pääsääntöisesti voimassa olevaa lakia, mutta siihen ehdotetaan myös tarkennuksia.
Työnantajan viranhaltijalle esittämään terveystarkastukseen osallistumista koskevaan pyyntöön tai määräykseen ei saa 12 luvun 14 §:n 2 momentin 4 b kohdan mukaan erikseen hakea muutosta. Perustelujen mukaan määräys osallistua terveydentilaa koskeviin tarkastuksiin tai tutkimuksiin olisi työnjohdollinen toimenpide. Vasta, jos selvitykset johtavat palvelussuhdetta koskevan päätöksen tekemiseen, esimerkiksi virkasuhteen irtisanomiseen terveydellisistä syistä, viranhaltija voisi vedota siihen, että annetut pyynnöt tai määräykset eivät ole olleet perusteltuja (s. 120—121).
Velvollisuus osallistua terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin puuttuu perustuslain 7 §:ssä turvattuun yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tähän perusoikeuteen ei perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Pakollinen terveystarkastus rajoittaa myös henkilön itsemääräämisoikeutta (, s. 2,, s. 2—3,, s. 2). Määräys terveystarkastukseen vaikuttaa itsessään viranhaltijan oikeuksiin ja velvollisuuksiin perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Määräyksen antamista koskevaan hallintopäätökseen kohdistuvaa valituskieltoa ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Viranhaltijalle, joka on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, voidaan lakiehdotuksen 8 luvun 30 §:n nojalla antaa varoitus. Viranhaltijaa ei saa saman luvun 52 §:n mukaan irtisanoa ennen kuin hänelle on varoituksella annettu mahdollisuus korjata menettelynsä. Oikaisuvaatimuksella tai kirkollisvalituksella ei saa 12 luvun 14 §:n 2 momentin 4 a kohdan mukaan erikseen hakea muutosta viranhaltijalle annettuun varoitukseen. Viranhaltija voi kuitenkin perustelujen mukaan saattaa varoituksen lainmukaisuuden tutkittavaksi irtisanomista koskevan muutoksenhaun yhteydessä (s. 77—78).
Ehdotettu muutoksenhakua rajaava sääntely vastaa pitkälti voimassaolevan kirkkolain 24 luvun 14 §:n 1 momentin 9 kohtaa. Nykyinen rajaus on säädetty ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Oikeuskäytännössä nykyisen kirkkolain mukaista varoituksen antamista on luonnehdittu nykyisen lain perusteluissa kuvatun mukaisesti työnjohdolliseksi toimenpiteeksi (KHO 2018:74).
Nyt ehdotettua sääntelyä perustellaan hallituksen esityksessä (s. 120) muun muassa sillä, että varoituksen antaminen ei ole viranomaisen tekemä hallintopäätös, vaan työnjohdollinen toimenpide, jossa työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, että hän ei ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Annettu varoitus ei yksinään vaikuta virkasuhteesta johtuviin oikeuksiin tai velvollisuuksiin tai palvelussuhteen ehtoihin. Varoitus voisi perustelujen mukaan tulla oikeudellisesti arvioitavaksi, jos viranhaltijan palvelussuhde myöhemmin päätetään henkilöstä johtuvista syistä ja perusteena käytetään muun muassa aiemmin annettuja varoituksia.
Varoitusta säännellään eri virkamiesoikeudellisissa laeissa eri tavoin. Valtion virkamiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan valtion virkamieslain 24 §:n mukaan antaa kirjallinen varoitus. Varoituksen antamista koskevaan päätökseen on lain 53 §:n mukaan pääsääntöisesti mahdollista hakea muutosta. Kunnalliselle viranhaltijalle annettavan varoituksen edellytyksiä ei säännellä kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa. Varoitusta koskeva sääntely laissa liittyy olennaisesti virkasuhteen päättämisen edellytyksiin. Oikeuskäytännössä (KHO 2005:30) on todettu, että päätöksestä, jolla kunnalliselle viranhaltijalle oli annettu varoitus, ei saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kirkkolain mukainen varoitus muistuttaa sääntelytavaltaan enemmänkin valtion virkamieslain kuin kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain sääntelyä. Kirkkolain 8 luvun 30 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi niistä oikeudellisista edellytyksistä, joiden täyttyessä varoitus voidaan antaa. Tällaisen toimivaltasäännöksen tulkintaa ja soveltamista sisältävän hallintopäätöksen lainmukaisuus on viranhaltijan oikeusturvan kannalta perusteltua saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Vasta mahdollisen irtisanomisen yhteydessä toteutuva muutoksenhakuoikeus ei mahdollista oikeusturvan toteutumista ja varoituksen lainmukaisuuden arviointia muissa tilanteissa, jolloin muutoksenhakukiellon johdosta varoituksen lainmukaisuutta ei ole mahdollista lainkaan saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Varoitukseen kohdistuvaa valituskieltoa ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Kirkkolakiehdotuksen 3 luvussa säädetään kirkonkirjoista. Kirkonkirjoja ovat kirkon yhteinen jäsenrekisteri ja manuaaliset kirkonkirjat. Jäsenrekisteriin talletetaan kirkon jäsenistä manuaalisista kirkonkirjoista siirretyt tiedot ja uskontokuntien jäsenrekistereistä annetun lain 4 ja 5 §:n mukaiset tiedot. Kirkonkirjoihin talletettavat tiedot ovat henkilötietoja.
Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (, s. 4,, s. 3/I). Myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Valiokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim., s. 5). Tällaista rajausta on valiokunnan uudemmassa käytännössä pidetty säätämisjärjestyskysymyksenä (ks. esim., s. 40).
Kirkonkirjoihin talletetaan tietoja henkilöstä, joka on uskontokunnan jäsen. Uskontokuntien jäsenrekistereistä annetun lain 5 §:n 3—5 kohdan nojalla jäsenrekisteriin voidaan kuitenkin tallettaa myös kirkon jäsenen aviopuolison, lapsen tai vanhemman henkilötietoja, vaikka tämä ei kuulu kirkkoon. Kirkonkirjoihin talletetuista tiedoista voi ilmetä rekisteröidyn henkilön uskonnollinen vakaumus. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan henkilötieto, josta ilmenee uskonnollinen vakaumus, kuuluu erityisiin henkilötietoryhmiin, joita on suojeltava erityisen tarkasti. Kirkkolakiehdotuksessa tarkoitettuihin manuaalisiin kirkonkirjoihin voi sisältyä myös muita arkaluonteiseksi luonnehdittavia tietoja, kuten merkintöjä sairauksista, huostaanottopäätöksistä, huoltopäätöksistä ja huoltosopimuksista ja merkintöjä poliittisista taustoista, sekä myös viittauksia rikosrekisterissä oleviin merkintöihin (ks. KHO 16.11.2010 T:3262). Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on myös mahdollisuus päätellä kirkonkirjoihin merkityistä tiedoista poislukevasti henkilön kuulumattomuus evankelis-luterilaiseen kirkkoon. Hallintovaliokunnan on syytä tarkkaan selvittää ehdotetun sääntelyn yhteensopivuus tietosuoja-asetuksessa erityisten henkilötietoryhmien käsittelyltä ja käsittelyn suojatoimilta edellytetyn kanssa.
Kirkkolakiehdotuksen 3 luvun 39 §:ssä säädetään kirkonkirjojen käyttötarkoituksesta. Säännöksessä kytketään tietojen käsittely seurakunnan, seurakuntayhtymän ja Kirkkohallituksen lakisääteisten tehtävien ja velvoitteiden toteuttamiseen. Säännöstä olisi ollut syytä täsmentää luetteloimalla ne tehtävät ja velvoitteet, joiden täyttämiseksi käsittely on tarpeen.
Kirkkolakiehdotuksen 3 luvun 41 §:n mukaan jäsenrekisteriin talletetaan kirkon jäsenistä manuaalisista kirkonkirjoista siirretyt tiedot. Ehdotuksesta ei ilmene lainkaan, mitä tietoja näistä vanhemmista kirkonkirjoista siirretään jäsenrekisteriin. Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Ehdotettua säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida siten säätää ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Kirkkolakiehdotuksen 3 luvun 46 §:n mukaan jäsenrekisteristä luovutettuja tietoja saa luovuttaa edelleen tai muuten antaa sivulliselle vain, jos siitä on säädetty laissa tai jos Kirkkohallitus on antanut siihen luvan. Säännös merkitsee Kirkkohallitukselle myönnettävää täysin rajoituksetonta toimivaltuutta antaa lupa arkaluonteisten henkilötietojen edelleen luovutukseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännöstä olisi ollut välttämätöntä täsmentää esimerkiksi lakiehdotuksen perusteluissa viitatuin maininnoin siitä, että Kirkkohallituksen antama lupa voi perustua vain laissa erikseen säädettyyn perusteeseen. Ehdotettua säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Kirkkolakiehdotuksen 3 luvun 1 §:n mukaan diakonia kuuluu seurakunnan lakisääteisiin tehtäviin. Kirkkolakiehdotuksessa ei määritellä tarkemmin, mitä diakonialla tarkoitetaan. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että diakoniaan vaikuttaisi sisältyvän esimerkiksi mielenterveystyötä, vammaistyötä ja kriminaali- ja päihdetyötä. Diakoniatyö rinnastuu valiokunnan mielestä osin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottamiseen. Lakisääteisessä diakoniassa saatetaan siis käsitellä arkaluonteisina pidettäviä henkilötietoja, jotka koskevat esimerkiksi henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia ja henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollon etuuksia.
Kirkkolakiehdotuksen 10 luvun 4 §:n mukaan yksityiseen henkilöön kohdistuvaa diakoniatyötä koskeva asiakirja on pidettävä salassa. Salassapito suojaa perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattua yksityiselämää. Toisen perusoikeuden edistäminen voi olla sellainen välttämätön syy, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien tallenteiden ja muiden asiakirjojen julkisuutta on mahdollista perustuslain 12 §:n 2 momentin nojalla lailla erikseen rajoittaa (, s. 8,, s. 2/II,, s. 2/I ja, s. 2/II). Valiokunta on katsonut, että esimerkiksi arkaluonteisten tietojen salassapitoa voidaan pitää välttämättömänä perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän suojaamiseksi (, s. 2/I).
Kirkkolakiehdotuksen säännöksistä tai perusteluista ei ilmene, missä laajuudessa sosiaali- ja terveydenhuollossa sovellettava asiakas- ja potilastietojen käsittelyä koskeva lainsäädäntö tulee sovellettavaksi diakoniaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että kirkkolakiehdotuksen 10 luvun 3 §:n perusteiltaan sinänsä asianmukainen salassapitosääntely ei muodosta riittävää säännöspohjaa arkaluonteisten asiakas- ja potilastietojen käsittelylle lakisääteisen diakonian piirissä. Valiokunta muistuttaa, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan täyttää myös soveltuvalla yleislailla (ks. myös, s. 3—4,, s. 9,, s. 4). Mikäli asiakas- ja potilastietojen käsittelyä sosiaali- ja terveydenhuollossa koskeva lainsäädäntö ei ole sovellettavissa kirkon diakoniatyöhön, arkaluonteisten asiakas- ja potilastietojen käsittelystä lakisääteisessä diakoniassa olisi ollut säädettävä olennaisesti laajemmin kirkkolakiehdotukseen otettavin säännöksin tai saattamalla asiakas- ja potilastietojen käsittelyä koskeva lainsäädäntö viittaussäännöksin sovellettavaksi kirkkolaissa määritellyssä laajuudessa.Kirkkolakiehdotusta ei tällöin voida ilman tällaista sääntelyä käsitellä ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.
Hallituksen esitykseen sisältyy vain hyvin suppea ja yleisluonteinen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso (s. 123—124). Jaksossa ei juurikaan selosteta kirkkolaissa säänneltävien asiakokonaisuuksien kannalta merkityksellistä perustuslakivaliokunnan käytäntöä (esim. palvelussuhteessa olevan velvoittaminen antamaan terveydentilatietoja, osallistumaan huumausainetestiin ja terveystarkastuksiin; ks. esim.ja). Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei kirkkolain erityinen säätämisjärjestys poista tarvetta tarkastella ehdotettuja säännöksiä perustuslain kannalta lakiehdotuksen perusteluissa (ks. myös, s. 4,, s. 3).
Perustuslakivaliokunta katsoi vuonna 1993, että kirkkolain erityisen käsittelyjärjestyksen tarpeellisuus tulisi ottaa kokonaisuudessaan selvitettäväksi (, s. 2/II). Sittemmin kirkkolain säätämistä koskevaan sääntelyyn valtiopäiväjärjestyksessä ja kirkkolaissa on tehty eräitä muutoksia (,). Perustuslakiuudistuksessa säilytettiin kirkkolain säätämistä koskeva järjestelmä enemmälti ennallaan. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainittua selvitystä ei kuitenkaan ole tehty, eikä sellaista esitetä nyt ehdotettavan kirkkolain yhteydessäkään. Perustuslakivaliokunta katsoo, että edellä esitetyt valtiosääntöiset seikat huomioiden selvityksen tekeminen voisi edelleen olla tarpeellista.
Arvion lähtökohdat
Muutoksenhaku terveystarkastukseen määräämisestä
Muutoksenhaku varoituksesta
Henkilötietojen suoja
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan edellä kirkkolakiehdotuksen 3 luvun 41 ja 46 §:stä, 10 luvun 27 §:stä ja 12 luvun 14 §:stä sekä arkaluonteisten henkilötietojen käsittelystä diakoniatyössä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset lakiehdotusta ei voida käsitellä ehdotetussa lainsäätämisjärjestyksessä.