Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohdat
Arvio sääntelystä
Asetuksen jälkitarkastus
Rajoitusten kompensoiminen
Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
Perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä on ravitsemisliikkeiden aukiolon väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi 31.3.2020 annettu valtioneuvoston asetus. Asetuksessa säädetään alueista, joilla ravitsemisliikkeet on pidettävä suljettuina asiakkailta majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Asetus on johtolauseen mukaan annettu majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:n 4 momentin ja valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n nojalla.
Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen taustalla oli hyvin painavia perusoikeuksiin kiinnittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen nyt meneillään olevan koronavirusepidemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään ja turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti). Tällainen peruste oikeuttaa valiokunnan mukaan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks. myös, s. 5). Valiokunnan arvion mukaan perustuslain 23 §:ssä asetetun välttämättömyysvaatimuksen täyttymistä puolsi myös hallituksen esityksen perusteluissa esitetty käsitys, jonka mukaan tähänastiset koronaviruksen leviämistä rajoittamaan pyrkivät toimenpiteet eivät ole olleet vallitsevassa tilanteessa riittäviä puuttumaan tartuntojen leviämiseen väestössä (, s. 2). Valiokunta toistaa tämän arvionsa.
Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt lain soveltamisalan sääntelyä asetuksella perustuslain 80 §:n ja säädösten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta täysin ongelmattomana (ks. esim.). Poikkeusoloja koskevista perusoikeuspoikkeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan kuitenkin säätää paitsi lailla myös laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Valiokunnan mukaan majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:ää koskevassa hallituksen esityksessä selostettu tilanteen mahdollinen nopeakin muuttuminen muodosti sellaisen erityisen syyn, joka voi olla perusteena alueellisesta soveltamisalasta säätämiselle valtioneuvoston asetuksella. Valiokunnan mukaan alueellisen soveltamisalan rajaus voitiin toteuttaa esimerkiksi lisäämällä lain 3 a §:ään säännös, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset 1 momentissa tarkoitetuista alueista. Talousvaliokunta ehdotti 3 a §:ään lisättäväksi uuden näin muotoillun 4 momentin ().
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota perustuslain 23 §:ssä säädetyn välttämättömyysvaatimuksen lisäksi majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a §:ssä säädettyyn vaatimukseen, jonka mukaan sulkeminen pandemian aikana on rajattava koskemaan niitä alueita, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen ehkäisemisen kannalta. Valiokunnan mielestä ravintoloiden sulkeminen pitää siten pystyä perustelemaan välttämättömäksi jokaisella alueella erikseen. Välttämättömyysarvioinnin tulee kattaa sekä alueellinen että ajallinen välttämättömyys. Käsiteltävänä olevassa asetuksessa säädetään ravitsemisliikkeiden aukiolon rajoittamisesta alueittain tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi.
Asetuksen 2 §:n säännöksessä, jossa määritellään maakunnat, joissa ravitsemisliikkeet on pidettävä suljettuina asiakkailta, luetellaan 1—19 kohdassa kaikki Suomen maakunnat. Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 3 a § ei sinänsä sulje pois mahdollisuutta, että ravintoloiden sulkeminen voisi koskea koko maata.
Asetuksen perustelumuistiossa perustellaan rajoituksen välttämättömyyttä maakunnittain. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 31.3.2020 esittämän ja asetuksen liiteaineistona olevan arvion mukaan ravitsemisliikkeiden toimintaa rajoittavat toimenpiteet vähentävät edelleen potentiaalisesti ihmisten välisiä sosiaalisia kontakteja. Rajoitustoimien yhteisvaikutuksien maksimoimiseksi ravitsemisliikkeiden toiminnan rajoittaminen yhtäaikaisesti koko maassa on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mukaan välttämätöntä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos päätyy katsomaan, että ravitsemisliikkeiden aukioloaikojen rajoittaminen on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että epidemian voimistumista voidaan hidastaa riittävästi. Ravitsemisliikkeiden aukiolon rajoitusten arvioidaan välillisesti turvaavan tehohoidon saatavuutta eri puolilla Suomea ja sitä kautta alentavan kuolemantapauksien määrää. Perusoikeuspunninnan näkökulmasta laitoksen kannanottoa ei voi pitää riittävänä valtioneuvoston välttämättömyysarvion yksinomaisena tietopohjana, sillä siinä nimenomaisesti pidättäydytään arvioimasta rajoitustoimien yhteiskunnalle aiheuttamia kokonaishaittoja suhteessa sulkemisesta saatuun hyötyyn.
Oikeasuhtaisuusarvion kannalta on merkityksellistä, että asetus on voimassa tilapäisesti verraten lyhyen ajan 31 päivään toukokuuta. Lisäksi asetuksen 3 §:n mukaan työ- ja elinkeinoministeriö seuraa yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa säännöllisesti sitä, onko ravitsemisliikkeet pidettävä kussakin maakunnassa edelleen suljettuina asiakkailta. Perustuslakivaliokunta painottaa, että ravitsemisliikkeisiin kohdistuvista rajoituksista tulee luopua heti, kun kyseisellä alueella ei vallitse enää niiden ylläpitoa perustelevia välttämättömiä syitä.
Perustuslakivaliokunta painottaa edelleen rajoitusten välttämättömyyden ja sääntelyn vaikutusten seurantaa ja havaittujen ongelmien korjaamisen merkitystä. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota tarpeeseen arvioida jatkossa perusoikeusnäkökulmasta rajoitustoimien yhteiskunnalle aiheuttamia kokonaishaittoja suhteessa niillä saavutettuun hyötyyn.
Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on perustuslain 23 §:n 2 momentin mukaan saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Kyse on eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta, jossa eduskunnalle taataan mahdollisuus tarkastaa yksittäisten perusoikeuspoikkeuksia koskevien asetusten asianmukaisuus, välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus välittömästi niiden antamisen jälkeen (ks. myös, s. 37). Valiokunnan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain 10 §:n mukaisessa menettelyssä (, s. 5). Valmiuslain 10 §:ssä säädetään valmiuslain II osan säännösten nojalla annettavien valtioneuvoston ja ministeriön asetusten jälkitarkastuksesta. Eduskunta päättää, onko asetukset kumottava. Valmiuslain 10 §:n jälkitarkastukseen viittaavasta sanamuodosta voi valiokunnan mielestä päätellä, että asetuksen voimaantulo ei edellytä eduskunnan päätöstä.
Eduskunta hyväksyi talousvaliokunnan mietinnön () perusteella lausuman, jonka mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää, kuinka ravintolayrittäjien toimeentulon ja toimintaedellytysten kannalta kohtuulliset vahinkojen korvaukset toteutetaan niin, että taloudelliset menetykset jakautuvat oikeudenmukaisella, omaisuuden suojan huomioon ottavalla ja kohtuullisella tavalla julkisyhteisöjen, vuokranantajien, pankkien ja vakuutusyhtiöiden ja muiden talousyksiköiden kesken ().
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta päättää, ettei ravitsemisliikkeiden aukiolon väliaikaisesta rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen ehkäisemiseksi 31.3.2020 annettua valtioneuvoston asetusta kumota.