Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvioinnin lähtökohdat
Liikkumisvapauden rajoitus
Toimivaltuuksien käyttämisestä
Poikkeusolojen päätöksenteko
Perustuslakivaliokunnan arvioitavana on valmiuslain 118 §:n nojalla annettu valtioneuvoston asetus. Asetuksessa säädetään valmiuslain 118 §:ssä tarkoitetuista poikkeusoloissa käyttöönotettavista liikkumisrajoituksista. Valmiuslain 118 §:n mukaisten toimivaltuuksien käyttöönotosta säädetään 27.3.2020 annetussa valtioneuvoston asetuksessa valmiuslain 118 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta. Käyttöönottoasetuksen 2 §:n mukaan valmiuslain 118 §:ssä säädettyjä toimivaltuuksia oleskelun ja liikkumisen kieltämiseksi ja rajoittamiseksi voidaan soveltaa Uudenmaan maakunnan alueella.
Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
Perustuslain 23 §:n mukaan tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Valmiuslakia sovellettaessa on valmiuslain 5 §:n mukaan noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut valmiuslain 2 luvussa tarkoitettujen asetusten hyväksyttävyyttä lähtökohdasta, jonka mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen pandemian aikana on perustuslakivaliokunnan mielestä perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks., s. 4—5,, s. 3). Valiokunta on korostanut perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kiinnittyvien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n perusoikeuspoikkeuksien soveltamisalalla (ks., s. 5,, s. 4).
Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4. lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.
Perustuslakivaliokunnan mielestä oikeus liikkua vapaasti paikasta toiseen on ihmisyksilön itsemääräämisoikeuden tärkeä osatekijä. Perustuslain 9 §:n 1 momentti kattaa valiokunnan mielestä oikeuden liikkua maassa paikkakunnalta toiselle ja yksittäisen paikkakunnan sisällä.
Valmiuslain 118 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan tiettyjen poikkeusolojen vallitessa tilapäisesti, enintään kolmeksi kuukaudeksi kerrallaan, kieltää oikeus oleskella ja liikkua tietyllä paikkakunnalla tai alueella taikka rajoittaa niitä, jos se on välttämätöntä ihmisten henkeä tai terveyttä uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi. Käyttöönottoasetuksen 2 §:n mukaan valmiuslain 118 §:ssä säädettyjä toimivaltuuksia oleskelun ja liikkumisen kieltämiseksi ja rajoittamiseksi voidaan soveltaa Uudenmaan maakunnan alueella.
Nyt arvioitavan soveltamisasetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan muualla kuin Uudellamaalla olevat henkilöt eivät saa tulla Uudenmaan maakuntaan. Uudenmaan maakunnassa olevat henkilöt eivät saa poistua Uudenmaan maakunnasta.
Myös nyt arvioitava asetus on voimassa 19.4.2020 asti. Asetuksen perustelumuistiossa esitetty selvitys huomioiden valiokunta uusintaa arvionsa liikkumisrajoituksen hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota tarpeeseen arvioida jatkossa perusoikeusnäkökulmasta rajoitustoimien yhteiskunnalle aiheuttamia kumulatiivisia vaikutuksia ja erityisesti rajoitusten kokonaishaittoja suhteessa niillä saavutettuun hyötyyn.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että asetuksen 2 §:n 1 momentissa säädetty kielto tulla Uudenmaan maakuntaan ja poistua Uudenmaan maakunnasta ei aivan luontevasti vastaa valmiuslain 118 §:n sanamuotoa. Valmiuslain 118 §:n mukainen toimivaltuus käsittää toimivallan kieltää oikeus oleskella ja liikkua tietyllä paikkakunnalla tai alueella taikka rajoittaa niitä, jos se on välttämätöntä ihmisten henkeä tai terveyttä uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi.
Kiellot ja rajoitukset voivat valmiuslain 118 §:n sanamuodon mukaan olla voimassa paikkakunnalla tai alueella. Valmiuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (, s. 90/II) luonnehditaan kieltoa tai rajoitusta voitavan soveltaa esimerkiksi, jos jollakin alueella säteilyarvot olisivat kohonneet vaarallisen korkeiksi ydinvoimalaonnettomuuden seurauksena. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustelulausuma viittaa siihen, että säännöksessä mainittu alue voi olla paikkakuntaa suurempi (ks. myös). Asetuksen sääntely ei tässä suhteessa ole ongelmallista.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että valmiuslaki on säädetty ennen perustuslain 23 §:n muutosta, jolla poikkeusolojen määritelmä perustuslaissa laajennettiin kattamaan myös käsillä olevan kaltaiset pandemiat, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia (, s. 2). Valiokunta kiinnitti arvioidessaan valmiuslakia huomiota siihen, että valmiuslain säännösten soveltamista pandemiaan ei esityksessä ollut juuri perusteltu (, s. 4/II). Myöskään puolustusvaliokunnan mietinnössä ei tarkasteltu säännöksen soveltamisalaa sisällöllisesti (, s. 17/II).
Valmiuslain 118 §:n sanamuodon mukaan on mahdollista paitsi kieltää myös rajoittaa oikeutta liikkua ja oleskella alueella. Nyt arvioitavan asetuksen 2 §:n kielto voidaan ymmärtää alueella liikkumisen oikeuden rajoitukseksi. Asetuksen 2 §:n 1 momentin tarkoittama kielto mahtuu siten nyt käsillä olevassa poikkeuksellisessa tilanteessa pandemiaa koskevassa sääntelykontekstissa näin ymmärrettynä valmiuslain 118 §:n eduskuntakäsittely huomioiden valmiuslain 118 §:n mukaiseen alueeseen kohdistuvan rajoituksen alaan.
Asetuksen 2 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus palata koti- tai asuinpaikkakunnalleen. Lisäksi asetuksen 2 §:n 3 momentissa säädetään liikkumisen välttämättömyyteen sidotuista poikkeuksista 2 §:n 1 momentin mukaiseen kieltoon. Valiokunnan mielestä sanotut liikkumiskiellon rajaukset huomioiden verraten lyhyen ajan voimassaoleva asetus ei ole oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastainen.
Valmiuslain 11 §:n 1 momentin mukaan poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva käyttöönottoasetus tai jatkamisasetus kumottava. Valmiuslain 11 §:n 2 momentin mukaan jonkin valmiuslain II osan säännöksen soveltamisedellytyksen lakatessa käyttöönotto- tai jatkamisasetusta on vastaavasti muutettava.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että valmiuslain toimivaltuuksia voidaan lain 4 §:n mukaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Perustuslakivaliokunta on pitänyt 4 §:n säännöksiä toimivaltuuksien käyttöperiaatteista keskeisinä perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta ja korostanut, että nämä periaatteet rajoittavat sekä toimivaltuuksien käyttöönottoa että niiden käyttämistä poikkeusoloissa (, s. 4/I). Valiokunta korostaa yksilökohtaisten rajoitusten ensisijaisuutta suhteessa summaarisiin suuriin joukkoihin kohdistuviin rajoituksiin. Valiokunta korostaa siten tartuntatautilain mukaisten yksilökohtaisten rajoitusten ensisijaisuutta. Valiokunnan mukaan on myös selvää, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks., s. 4,, s. 4—5 ja, s. 3/II). Perustuslakivaliokunta korostaa näiden näkökohtien merkitystä edelleen myös perustuslain 23 §:n sallimien perusoikeuspoikkeuksien soveltamisessa.
Perustuslakivaliokunta painottaa, että syvällekäyvää puuttumista perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen merkitsevä rajoitus voidaan perustaa vain täsmällisellä ja tarkkarajaisella sääntelyllä eikä esimerkiksi perusteluissa tehdyin maininnoin. Valiokunta kiinnittää perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta huomiota myös sääntelyn avoimuuteen.
Toimivaltainen viranomainen liikkumisrajoitusten valvonnassa on poliisi. Valiokunnan käsityksen mukaan ainakin puolustusvoimilta on pyydetty virka-apua valvonnan tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että liikkumisrajoituksia valvovat viranomaiset ovat poikkeusoloissakin velvollisia noudattamaan tarkoin lakia ja toimimaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota poliisilain 1 luvun 2—5 §:ssä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kunnioittamisesta, suhteellisuusperiaatteesta, vähimmän haitan periaatteesta ja toimivallan käytön tarkoitussidonnaisuudesta säädettyyn. Valiokunta pitää siten perusteltuna lähtökohtaa, jonka mukaan poliisi valvoisi rajoitusten noudattamista ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota valmiuslain 5 §:n säännökseen, jonka mukaan valmiuslakia sovellettaessa on noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.
Perustuslakivaliokunta korostaa rajoitusten välttämättömyydestä johtuen rajoitusten perusteena olevan ja niiden arvioimiseksi tarpeellisen tietopohjan merkitystä. Ottaen huomioon, että sääntely merkitsee erittäin tuntuvaa puuttumista liikkumisvapauteen, sääntelyn välttämättömyydestä ja muiden käytettävissä olevien keinojen riittämättömyydestä olisi tullut tehdä laajemmin selkoa asetuksen perustelumuistiossa.
Perustuslakivaliokunta on nyt vallitsevien poikkeusolojen aikana arvioidessaan perustuslain 23 §:n alaan kuuluvia lakiehdotuksia perusoikeuksista poikkeamiseen sekä valmiuslain tai muun lain nojalla säädettyjä valtioneuvoston asetuksia kiinnittänyt huomiota poikkeusoloja koskevan lainsäädännön uudistamistarpeisiin.
Perustuslain kannalta merkityksellistä on, että valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriiseissä (ks. myös, s. 98—99). Valmiuslain soveltamisala käsittää vain erityisen vakavat kriisit, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen. Valmiuslain toimivaltuussäännösten soveltaminen on mahdollista vain laissa tarkasti rajatuissa poikkeusoloissa. Valmiuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jollei tilannetta voida hallita viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Nykyistä valmiuslakia tai aikaisempaa valmiuslakia ei ole ennen nyt käsillä olevia poikkeusoloja koskaan sovellettu. Perustuslakivaliokunnan mukaan sanotun on katsottava merkitsevän erittäin korkeaa kynnystä valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönotolle eikä niitä tule ottaa käyttöön kevein perustein tai varmuuden vuoksi (, s. 2,, s. 2,, s. 2,, s. 2).
Perustuslakivaliokunta ilmaisee huolensa eduskunnan aseman ylimpänä valtioelimenä turvaamisesta poikkeusoloissa. Poikkeusoloja koskevan sääntelyn perusteella voidaan tehdä sellaisia olennaisia ja syvällekäyviä poikkeuksia ihmisten perusoikeuksiin, jotka suoraan tai välillisesti kohdistuvat jopa ihmisarvoisen elämän ja oikeusvaltion olemassaolon perusedellytyksiin.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota tarpeeseen tarkastella laajasti ja perusteellisesti nyt käsillä olevien poikkeusolojen päättymisen jälkeen poikkeusoloja koskevaa sääntelyä perustuslaissa ja valmiuslaissa. Valiokunta painottaa tarvetta selvittää huolellisesti, voiko poikkeusolojen toimivaltuuksien käyttöönottoa ja soveltamista koskeva päätöksenteko eduskunnassa kaikissa tilanteissa perustua yksinomaan äänten enemmistölle. Valtioneuvoston on selvitettävä määräenemmistöön perustuvan päätöksenteon soveltuvuutta eduskunnan päätöksentekoon. Valiokunta painottaa kuitenkin, että menettelyä koskeviin lainsäädäntöuudistuksiin ei tule ryhtyä poikkeusolojen vallitessa ilman perusteellista jälkikäteistä tarkastelua nyt vallitsevien poikkeusolojen aikana kertyvistä kokemuksista. Oikeusvaltion perusteiden turvaaminen poikkeusoloissa edellyttää vakaata ja toimivaa lainsäädäntöä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönotto-, soveltamis- ja jatkamisasetuksiin kohdistuvan eduskunnan päätöksentekovallan epäselvyyteen ja kapeuteen. Käyttöönottoasetuksia koskevan valmiuslain 6 §:n mukaan eduskunta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan ja onko se voimassa säädetyn vai sitä lyhyemmän ajan. Valmiuslain 7 §:n kiireellisiä tapauksia koskevan sääntelyn mukaan asetus on kumottava osittain tai kokonaan, jos eduskunta niin päättää. Valmiuslain 8 §:n jatkamisasetuksia koskevan sääntelyn mukaan eduskunta päättää, saako asetus jäädä voimaan vai onko se kumottava osittain tai kokonaan. Valmiuslain nojalla annettujen asetusten jälkitarkastamisesta säädetään valmiuslain 10 §:ssä. Sen mukaan valmiuslain II osan säännösten nojalla annettavat valtioneuvoston ja ministeriön asetukset saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta päättää, onko asetukset kumottava.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta päättää, ettei liikkumisen tilapäisistä rajoituksista väestön suojaamiseksi 27.3.2020 annettua valtioneuvoston asetusta kumota.