Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Asetusten jälkitarkastus
Arvio asetuksen sääntelystä
Rajoitusten välttämättömyys
Rajoitusten vaikutusten arvioinnista ja seurannasta
Asetuksen voimassaolon edellytysten lakkaaminen ja seuranta
Asetuksen jättäminen voimaan
Perustuslakivaliokunnan arvioitavana on valmiuslain 88 §:n 3 kohdan ja 109 §:n 2 momentin nojalla annettu valtioneuvoston asetus. Asetuksessa säädetään varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista.
Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut valmiuslain 2 luvun toimivaltuussäännösten käyttöönoton ja niiden nojalla annettujen asetusten hyväksyttävyyttä lähtökohdasta, jonka mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen pandemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks., s. 4—5,, s. 3). Valiokunta on korostanut perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kiinnittyvien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n perusoikeuspoikkeuksien soveltamisalalla (ks., s. 5,, s. 4).
Perustuslain 23 §:n mukaan tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Valmiuslakia sovellettaessa on valmiuslain 5 §:n mukaan noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.
Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (ks. myös, s. 3 ja, s. 3).
Valmiuslain nojalla annettujen asetusten jälkitarkastamisesta säädetään valmiuslain 10 §:ssä. Sen mukaan valmiuslain II osan säännösten nojalla annettavat valtioneuvoston ja ministeriön asetukset saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta päättää, onko asetukset kumottava.
Arvioitava varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista annettu asetus on 11 §:n mukaan voimassa 13.5.2020 asti. Käsillä olevan asetuksen antaminen perustuu valtioneuvoston 31.3.2020 antamaan asetukseen valmiuslaissa säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta. Eduskunta on 2.4.2020 päättänyt, että kyseinen toimivaltuuksien käytön jatkamista koskeva valmiuslain 8 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93, 94 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta saa jäädä voimaan (). Kyseinen valmiuslain toimivaltuus on aikaisemmin otettu käyttöön valmiuslain 6 §:n mukaisesti (). Arvioitavana oleva asetus vastaa sisällöltään pääosin 18.3.—13.4.2020 voimassa ollutta aikaisempaa valtioneuvoston antamaa soveltamisasetusta (126/2020, muutettuna valtioneuvoston asetuksella 131/2020). Perustuslakivaliokunta arvioi asetusta mietinnössään. Valiokunta katsoi, että valtioneuvoston korjattua asetuksen sääntelyä valtiosääntöisesti ongelmallisilta osin asetuksen jättämiselle voimaan ei ollut oikeudellisia esteitä.
Valmiuslain 88 §:n 3 kohdan mukaan väestön sosiaali- ja terveydenhuollon turvaamiseksi muun muassa 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää, että kunta voi luopua sittemmin kumotun lasten päivähoidosta annetun lain mukaisen päivähoidon järjestämisvastuusta, jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat järjestää lapsen hoidon muutoin. Järjestämisvastuusta säädetään nykyisin varhaiskasvatuslaissa.
Valmiuslain 109 §:n 2 momentin nojalla 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa voidaan välttämättömien opetus- ja koulutuspalveluiden turvaamiseksi rajoittaa valmiuslain tarkoittaman opetus- ja koulutustoiminnan järjestäjälle säädettyä tai määrättyä opetus- tai muun toiminnan järjestämisvelvollisuutta sekä velvollisuutta ateria-, kuljetus- ja majoitusetuuksien järjestämiseen siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö voi lykätä ylioppilastutkinnon järjestämistä enintään kuudella kuukaudella kerrallaan.
Valmiuslain sanotut säännökset samoin kuin valtioneuvoston jatkamisasetuksen 3 ja 6 § muodostavat pohjan arvioitavalle soveltamisasetukselle.
Valtioneuvoston jatkamisasetuksen 3 §:n perusteella valmiuslain 88 §:ssä tarkoitettua kunnan oikeutta luopua varhaiskasvatuksen järjestämistä koskevista tehtävistä voidaan soveltaa koko valtakunnan alueella. Nyt arvioitavana olevan soveltamisasetuksen 2 §:n mukaan kunta voi luopua varhaiskasvatuksen järjestämisvastuusta, jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat järjestää lapsen hoidon muutoin. Perustuslakivaliokunnan mukaan säännöksessä puututaan olennaisesti perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle säädettyyn velvollisuuteen turvata jokaiselle riittävät sosiaalipalvelut ja tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (). Säännös kohdistuu myös perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattuun oikeuteen opetukseen (ks. esim.).
Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain 23 §:ssä perusoikeuksien rajoituksille asetetaan välttämättömyysedellytys. Valmiuslain 4 §:n mukaan lain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään.
Asetuksessa säädetyt rajoitukset perustuvat perustelumuistion (s. 1) mukaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 27.3.2020 tekemään arvioon koronavirusepidemian johdosta tehtyjen rajoittamistoimenpiteiden jatkamistarpeista. Arvion mukaan on välttämätöntä, että nyt käytössä olevia epidemian rajaamis- ja muita toimenpiteitä jatketaan vähintään toukokuun 2020 loppuun saakka. Asetuksen tarkoituksena on perustelumuistion mukaan hidastaa koronavirustartuntojen leviämistä vähentämällä oppilaiden, opiskelijoiden sekä opetus- ja muun henkilöstön välisiä kontakteja kaikilla koulutusasteilla (s. 1). Perustelumuistion mukaan etäopetuksen jatkaminen vähentää tehokkaasti riskiä siihen, että tartunnan saanut henkilö voi tartuttaa muita. Muistiossa kuitenkin todetaan, että yksinomaan asetuksen vaikutuksia koronaviruksen rajaamiseen ei voida luotettavasti arvioida, vaan epidemiaa hidastava vaikutus syntyy useiden eri rajoitustoimenpiteiden yhteisvaikutuksena (s. 11).
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan valmiuslain valtioneuvoston asetuksia painottanut, että valmiuslain toimivaltuuksia voidaan lain 4 §:n mukaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden (ks. esim.). Perustuslakivaliokunta on pitänyt 4 §:n säännöksiä toimivaltuuksien käyttöperiaatteista keskeisinä perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta ja korostanut, että nämä periaatteet rajoittavat sekä toimivaltuuksien käyttöönottoa että niiden käyttämistä poikkeusoloissa (, s. 4/I). Valiokunta on korostanut yksilökohtaisten rajoitusten ensisijaisuutta suhteessa summaarisiin suuriin joukkoihin kohdistuviin rajoituksiin (). Valiokunnan mukaan on ollut myös selvää, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. esim., ks. myös, s. 4,, s. 4—5 ja, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan asetuksen perustelumuistiossa ei riittävällä seikkaperäisyydellä eritellä ja perustella nimenomaisesti nyt käsillä olevan soveltamisasetuksen ja siinä valittujen keinojen välttämättömyyttä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että eräänlaisena yleisenä perusteluna perustelumuistiossa esitetty 27.3.2020 päivätty Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen arvio rajoittamistoimenpiteiden jatkamistarpeista on tehty yli kaksi viikkoa sitten. Asetuksen perustelumuistiossa ei erikseen arvioida asetusta perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta. Muistiossa ei myöskään erikseen tarkastella käsillä olevan asetuksen hyväksyttävyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Asetuksen säännösten yksityiskohtaisissa perusteluissa tuodaan kuitenkin esiin myös sääntelyn välttämättömyyteen liittyviä näkökohtia. Lisäksi säännösperusteluissa on asiayhteyksissään arvioitu asetuksen sääntelyä perustuslain (erit. s. 5 ja 6 sekä 12 ja 14) sekä lasten oikeuksien yleissopimuksen ja vammaisten henkilöiden oikeuksien yleissopimuksen (s. 5, 6 ja 12) kannalta.
Perustuslakivaliokunta korostaa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen ja lasten oikeuksien yleissopimuksen sekä vammaisten oikeuksien yleissopimuksen takia tarvetta huolehtia varsinkin oppivelvollisuuttaan suorittavien lasten ja nuorten tosiasiallisesta yhdenvertaisuudesta. Rajoitusten toimeenpanossa on kiinnitettävä erityistä huomiota oppimisen ja koulunkäynnin tuen toteutumiseen varsinkin haavoittuvassa asemassa ja lastensuojelutoimenpiteiden tarpeessa olevien lasten ja nuorten osalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota sivistyksellisiä oikeuksia koskevien perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta lisäksi siihen, että varhaiskasvatuksen, esiopetuksen, perusopetuksen, lukio- ja ammatillisen koulutuksen, korkeakoulutuksen, vapaan sivistystyön sekä taiteen perusopetuksen järjestäjille koronavirustartuntojen leviämisen hidastamiseksi annettujen valtioneuvoston linjausten mukaisesti myös kirjastot on suljettu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (, s. 64) kirjastot ovat merkityksellisiä perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle säädetyn velvollisuuden turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä kannalta. Perustuslain 16 §:n 2 momentissa asetetaan kuitenkin yleinen velvollisuus huolehtia myös siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (, s. 64). Valiokunnan mielestä on selvää, että puuttuva mahdollisuus lainata oppikirjoja ja muuta opiskelumateriaalia lainaamisen maksuttomuuteen perustuvasta kirjastosta johtaa myös perustuslain 16 §:n 2 momentissa jokaiselle turvatun oikeuden saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti varattomuuden estämättä myös muuta kuin perusopetusta yhdenvertaisen toteutumisen heikkenemiseen. Valtioneuvoston on syytä selvittää keinoja opiskelijoiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden parantamiseen tässä suhteessa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää perusopetusta koskevan sääntelyn osalta vielä toistamiseen erikseen huomiota siihen, että asetus ei sisällä nimenomaista sääntelyä kouluruokailusta (ks. myös,). Maksuton perusopetus tarkoittaa perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaisesti myös riittävää ravintoa (s. 9/II). Valiokunta on kiinnittänyt valtioneuvoston vakavaa huomiota asiaan (). Perustelumuistion mukaan asetuksella ei ehdoteta poistettavaksi perusopetuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitettua oppilaan oikeutta maksuttomaan ateriaan koulupäivän aikana (s. 3). Perustelumuistiossa kuitenkin viitataan myös siihen, että asetuksessa säädettyjen rajoitusten johdosta oikeus toteutuu eri kunnissa vaihtelevin tavoin ja kunnilta saatujen tietojen mukaan monessa kunnassa tilanteen kartoittaminen ja ratkaisuvaihtoehtojen suunnittelu ovat vielä kesken.
Valmiuslain 11 §:n 1 momentin mukaan poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva käyttöönottoasetus tai jatkamisasetus kumottava. Valmiuslain 11 §:n 2 momentin mukaan jonkin valmiuslain II osan säännöksen soveltamisedellytyksen lakatessa käyttöönotto- tai jatkamisasetusta on vastaavasti muutettava. Valtioneuvoston on seurattava tarkkaan valmiuslain ja siinä säädettyjen valtuuksien käytön soveltamisedellytysten täyttymistä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää valmiuslain 11 §:n näkökulmasta huomiota siihen, että vastaisuudessa käsillä olevan kaltaisissa perustelumuistioissa tulee arvioida myös mahdollisuuksia luopua valmiuslain nojalla annettujen asetusten soveltamisesta. Valiokunta korostaa, että tällaista arviota samoin kuin yksittäisten toimivaltuuksien vaikuttavuuden arviointia varten valtioneuvostolla tulee olla täsmällinen tilannekuva valmiuslain soveltamisesta myös kunnissa.
Asetuksen mukaiset rajoitukset merkitsevät osin syvällekäyvää puuttumista perusoikeuksiin. Sääntelyllä on kuitenkin sinänsä hyväksyttävä tavoite estää pandemian hallitsematonta leviämistä. Säännöksillä pyritään välittömästi suojaamaan ihmisten oikeutta elämään, jota pandemian hallitsematon leviäminen vakavasti uhkaisi. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan perustelumuistion puutteista huolimatta epidemian tässä vaiheessa on vielä arvioitavissa, että päiväkotien ja oppilaitosten sulkeminen on edelleen ainakin jossain määrin tehokas keino hidastaa vaarallisen tartuntataudin leviämistä. Valiokunnan mielestä merkityksellistä on myös, että varhaiskasvatusta lukuun ottamatta ei ole kyse opetuksen lakkaamisesta, vaan pääosin siirtymisestä lähiopetuksesta etäopetukseen. Valiokunnan mielestä sääntely on pääosin asianmukaista, saadun selvityksen valossa välttämätöntä ja sen verraten lyhyt voimassaoloaika huomioiden myös oikeasuhtaisuusvaatimuksen mukaista.
Soveltamisasetuksen jättämiselle voimaan ei ole oikeudellisia esteitä.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Perustuslakivaliokunnan päätösehdotus:
Perustuslakivaliokunta esittää, ettei varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista annettua valtioneuvoston asetusta kumota.