Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Tarkastusoikeus
Koeostot
Seuraamusmaksun käyttöönotto
Seuraamusmaksun määräämisessä noudatettava menettely ja muutoksenhaku
Kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon vastustaminen
Lopuksi
Yhteistyöasetusta sovelletaan vain sen liitteessä lueteltujen EU:n säädösten rajat ylittäviin rikkomuksiin jäsenvaltioissa. Hallituksen esityksellä pyritään kuitenkin kansallisista tarpeista johtuen tehostamaan kuluttajalainsäädännön noudattamista tätä laajemmin ehdottamalla, että kuluttaja-asiamiehellä on käytössään yhteistyöasetuksen mukaiset toimivaltuudet myös muissa sen valvontaan kuuluvissa asioissa, kuten kansallisissa asioissa.
Hallitus on myöhemmin perustuslakivaliokunnan lausunnon () johdosta antanut täydentävän hallituksen esityksen kuluttajansuojalainsäädännön rikkomista koskevan seuraamusmaksun määräämismenettelystä ja muutoksenhausta ().
Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta kannattaa tavoitetta tehostaa kuluttajansuojalainsäädännön noudattamista. Viranomaisten tehokkaat toimivaltuudet ja riittävän varoittava seuraamusvalikoima ovat omiaan turvaamaan kuluttajansuojan toteutumista ja edistämään tasapuolisia kilpailun edellytyksiä elinkeinonharjoittajien välillä.
Lakivaliokunta keskittyy oman toimialansa kysymyksiin ja lausuu niiden johdosta seuraavaa.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista (perustuslain 10 §:n 3 mom.). Lisäksi siitä ilmenee, että perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Niin ikään sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta perustuslakivaliokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks., s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks., s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks., s. 2/II ja kokoavasti).
Perustuslakivaliokunnan mukaan 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä tarkastusoikeus on asianmukaisesti sidottu välttämättömyysedellytykseen sekä perusteltuun ja yksilöityyn epäilyyn rikkomuksesta. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta se pitää kuitenkin ongelmallisena, että säännöksen soveltamisalaan kuuluvat myös tilanteet, joissa on epäily rikoslaissa säädetystä, enimmillään sakolla rangaistavasta teosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan säännöstä tulee tältä osin muuttaa siten, ettei siinä mahdollisteta tarkastuksen toimittamista sakonuhkaisen rikkomuksen epäilyn perusteella silloin, kun kyse on saman lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa tarkoitetusta muusta kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvasta kuluttajan suojaksi säädetyn lainsäädännön noudattamisen valvontaan liittyvästä asiasta. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan asiaa koskevasta lausuntokäytännöstä ei käy yksiselitteisesti ilmi, tarkoitetaanko siinä mainitulla vankeusuhkalla rikoslain säännöksen rangaistusasteikon sisältämää vankeusuhkaa vai tilannetta, jossa käsillä olevassa nimenomaisessa yksittäistapauksessa olisi odotettavissa vankeusrangaistus. Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan perustuslakivaliokunnan käytäntöä ei kuitenkaan ole perusteltua tulkita siten, että tarkastusvaltuuden käyttö edellyttäisi sitä, että juuri kyseisessä yksittäistapauksessa seuraamuksena tulisi olla nimenomaan vankeusrangaistus, sillä vankeusuhalla tavanomaisesti viitataan rikossäännöksen rangaistusasteikon sisältämään mahdollisuuteen tuomita säännöksessä tarkoitetusta rikoksesta vankeutta.
1054/2018 Niin sanotun rikosasioiden tietosuojalain (laki henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä,) 48 §:n 2 momentissa säädetään tarkastusoikeudesta. Kyseisen lain säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä () käsitellessään perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota tarkastustoimivaltuuden oikeasuhtaisuuteen ja katsoi, että jos kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus ei ole kaikilta osin unionisäädöksen edellyttämä, toimivaltuuden käyttö on sidottava vankeusuhkaisiin rikoslain säännöksiin (, s. 6). Hallintovaliokunta ehdotti tämän vuoksi mietinnössään () hallituksen esitykseen sisältyneen säännösehdotuksen muuttamista, ja eduskunta hyväksyi ehdotetun lain hallintovaliokunnan mietinnön mukaisena seuraavan sisältöisenä:
Yhdenmukaisuussyyt puoltaisivat 1. lakiehdotuksen 8 §:n 2 momentin muotoilemista rikostietosuojalain 48 §:n 2 momentin tavalla, mutta lakivaliokunnan mielestä oikeusministeriön ehdottamat vaihtoehdot ovat kielellisesti selkeämpiä. Kyseisistä vaihtoehdoista lakivaliokunta pitää kielellisesti selkeimpänä seuraavaa ja esittääkin, että talousvaliokunta tarkistaa 1. lakiehdotuksen 8 §:n 2 momenttia seuraavasti:
Edellä mainitusta muotoilusta ilmenee lakivaliokunnan mielestä rikostietosuojalain 48 §:n 2 momenttia selkeämmin se, että edellytyksenä ei ole, että juuri kyseisessä yksittäistapauksessa seuraamuksena tulisi olla nimenomaan vankeusrangaistus. Niin ikään siitä ilmenee yksilöidymmin viranomaisen tarkastusoikeuden edellyttävän sitä, että rikkomuksesta rikoslaissa säädetty enimmäisrangaistus, ei vähimmäisrangaistus, on vankeutta. Teosta voi siten olla säädetty joko yksinomaan vankeusrangaistuksen uhka tai rangaistusasteikko, johon sisältyy vaihtoehtoina sakkorangaistus ja määräaikainen vankeusrangaistus.
Selvyyden vuoksi lakivaliokunta vielä toteaa, että momenttiin ei ole aiheellista sisällyttää viittauksia rikoslakiin ja sen säädösnumeroon siten kuin 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä on tehty, koska rikoslain ulkopuolisia rangaistussäännöksiä, joissa on vankeusrangaistuksen uhka, ei ole tarpeen rajata sääntelyn ulkopuolelle.
Edellä esitetty huomioon ottaen lakivaliokunta pitää tärkeänä, että koeostosääntelyn toimivuutta jatkossa seurataan. Valiokunta suhtautuu kuitenkin varauksellisesti siihen, että toimivaltainen viranomainen voisi koeostotarkoituksessa käyttää tähän tarkoitukseen valmistettuja vääriä asiakirjoja. Tällainen muutos olisi sekä periaatteellisesti että käytännön kannalta merkittävä.
658/2013 Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että 1. lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentissa ei aseteta erityisen pitkälle meneviä edellytyksiä koeostojen tekemisen suhteen, sillä ehdotetun säännöksen mukaan koeosto on mahdollinen, jos se on tarpeellista yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvan valvontatehtävän suorittamiseksi. Ehdotettua sääntelyä on verrattu kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain () koeostoa koskevan 5 §:n 5 momenttiin, jonka mukaan laissa tarkoitetulla valvontaviranomaisella on oikeus valvontaa varten tehdä koeostoja, jos on perusteltua syytä epäillä mainittua lakia rikotun tai rikottavan. Lisäksi koeoston edellytyksenä on mainitussa pykälässä sen välttämättömyys kuitintarjoamisvelvollisuuden noudattamisen selvittämiseksi. Tämän vuoksi on tuotu esiin, että myös nyt käsiteltävänä olevan 1. lakiehdotuksen 10 §:n toimivaltuuden käytölle saattaisi olla perusteltua asettaa vastaavat edellytykset.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen valossa tällaisten edellytysten asettaminen ei kuitenkaan vaikuta olevan mahdollista eikä perusteltua. Yhteistyöasetuksen 9 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava valtuudet ostaa tavaroita tai palveluja testiostoina, tarvittaessa valehenkilöllisyyden turvin, ja tarkastaa, tarkkailla, tutkia, purkaa tai testata niitä asetuksessa tarkoitettujen rikkomusten paljastamista ja näytön saamista varten. Oikeusministeriön mukaan toimivaltuuksien rajaaminen asetuksen sanamuotoja supistavasti on mahdollista vain, jos tähän on ennen muuta perustuslaista johtuvia syitä. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa edellyttänyt toimivaltuuden rajaamista. Saadun selvityksen mukaan rajauksille ei siten ole edellytyksiä siltä osin kuin kyse on yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvasta asiasta eikä ole perusteltua, että muissa kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa kuluttaja-asiamiehen valtuudet olisivat erilaiset.
Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota 1. lakiehdotuksen 10 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan toimivaltaisella viranomaisella on oikeus peruuttaa 1 momentissa tarkoitettu sopimus, jollei se ole elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuutonta. Toimivaltaisen viranomaisen peruutusoikeus on ehdotetussa momentissa varsin laaja, minkä vuoksi se voi lakivaliokunnan näkemyksen mukaan aiheuttaa käytännössä tulkintaepäselvyyksiä. Valiokunnan mielestä tulisi ottaa huomioon, että vaikka sopimusosapuoli on viranomainen, elinkeinonharjoittaja on koeostotilanteessa olettanut tekevänsä sopimuksen kuluttaja-asemassa olevan henkilön kanssa. Sopimusosapuolen paljastuminen viranomaiseksi ja sopimuksen peruutusoikeus voivat tämän vuoksi tulla elinkeinonharjoittajalle yllätyksenä. Elinkeinonharjoittajan kannalta olisi kohtuullisempaa, että toimivaltaisen viranomaisen peruuttamisoikeus muotoillaan vastaamaan kuluttajan peruuttamisoikeutta. Tämän vuoksi lakivaliokunta esittää talousvaliokunnalle, että 1. lakiehdotuksen 10 §:n 3 momentti muutetaan kuulumaan seuraavasti:
Lakivaliokunnan edellä ehdottama momentti on muotoiltu siten, että siinä on otettu huomioon paitsi lakiin myös sopimusehtoihin perustuva peruuttamisoikeus. Selvyyden vuoksi valiokunta myös toteaa, että peruuttamisoikeuden sijaan sopimusehdoissa voidaan viitata palautusoikeuteen.
Kuluttaja-asiamiehellä ei nykyisin ole mahdollisuutta esittää elinkeinonharjoittajalle suoraa taloudellista seuraamusta kuluttajalainsäädännön rikkomisesta. Kuluttaja-asiamiehen keinovalikoimaa on jo pitkään pidetty puutteellisena. Tämä huomioon ottaen valiokunta pitää seuraamusmaksun käyttöönottoa valvonnan tehostamiseksi perusteltuna. Kyse ei myöskään ole täysin uudenlaisesta seuraamuksesta, sillä hallinnollisia seuraamusmaksuja on viime aikoina otettu käyttöön useilla hallinnon aloilla. Valvonnan tehostamiseksi on myös perusteltua, ettei seuraamusmaksua koskevaa sääntelyä rajata koskemaan vain yhteistyöasetuksen liitteessä lueteltuja EU-säädöksiä, vaan se ulotetaan myös kuluttajansuojan kannalta keskeiseen kansalliseen lainsäädäntöön, kuten kuluttajaluottojen hintasääntelyyn ja saatavien perintään.
PeVL 12/2019 vpPeVL 12/2019 vp
Seuraamusmaksua ei ehdotetun sääntelyn mukaan haeta määrättäväksi eikä määrätä, jos rikkomus on vähäinen tai seuraamusmaksun määräämistä on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana (1. lakiehdotuksen 19 §:n 1 momentti). Taustalla on, että hallituksen esityksen mukaan seuraamusmaksun määräämistä on tarkoitus käyttää vain vakavammissa rikkomuksissa (ks., s. 53). Lakivaliokunta pitää linjausta perusteltuna samoin kuin sitä, että seuraamusmaksun hakematta tai määräämättä jättämisestä sisällytetään nimenomaiset säännökset lakiin. On myös aiheellista, että säännöksessä tarkoitetuissa tapauksissa seuraamusmaksun hakematta ja määräämättä jättäminen on sidottua harkintaa eikä harkinnanvaraista (ks. myös).
Käsiteltävänä oleva seuraamusmaksu on rangaistuksenluonteinen hallinnollinen seuraamus, joten ehdotettu sääntely on merkityksellinen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetun ne bis in idem -periaatteen eli kaksoisrangaistavuuden kiellon kannalta. Keskeistä on, että samasta teosta ei määrätä sekä rikosoikeudellista rangaistusta että seuraamusmaksua. Lakivaliokunta katsoo, että kaksoisrangaistavuuden kielto on otettu asianmukaisesti huomioon 1. lakiehdotuksen 20 §:ssä, jossa säädetään seuraamusmaksun suhteesta rikosoikeudelliseen käsittelyyn. Valiokunta korostaa, että säännöksen soveltaminen edellyttää eri viranomaisten yhteistyötä ja sen arvioimista, mikä seuraamus kussakin tapauksessa on riittävä.
Elinkeinonharjoittajalle määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä saa 1. lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan olla enintään neljä prosenttia liikevaihdosta. Lakivaliokunta toteaa, että ehdotettu sääntelytapa, jossa seuraamusmaksun enimmäismäärä liitetään maksuvelvollisen liikevaihtoon, on oikeushenkilöiden osalta tavanomainen (ks. esim. kilpailulain 13 §, Finanssivalvonnasta annetun lain 41 § sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 16 §; ks. myös Oikeusministeriön julkaisu 52/2018, s. 40). Myöskään ehdotettu enimmäisprosenttiosuus ei ole oikeusjärjestyksessämme poikkeuksellinen. Ehdotettua enimmäismäärää on kuitenkin lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisissa pidetty sekä liian korkeana että liian matalana. Tähän nähden sitä voidaan pitää kompromissina. Lakivaliokunta myös korostaa, että kyseessä on seuraamusmaksun enimmäisraja ja maksun suuruuden tulee perustua kokonaisarviointiin, jossa on edellä todetuin tavoin otettava huomioon useita eri seikkoja. Ehdotetut säännökset mahdollistavat siten sen, että maksun suuruus voidaan kussakin yksittäistapauksessa määritellä oikeasuhtaiseksi teon laatuun ja vahingollisuuteen nähden. Valiokunnalla ei edellä esitetyn valossa ole huomautettavaa säännösehdotukseen.
Seuraamusmaksu voidaan ehdotetun sääntelyn mukaan kohdistaa poikkeuksellisesti myös oikeushenkilön johtoon kuuluvalle tai tosiasiallista määräysvaltaa käyttävälle (1. lakiehdotuksen 17 §). Seuraamusmaksun enimmäismääräksi ehdotetaan tällöin neljä prosenttia luonnollisen henkilön rikkomuksen päättymistä edeltäneenä vuonna toimitetun verotuksen mukaisista tuloista, kuitenkin enintään 40 000 euroa (1. lakiehdotuksen 18 §:n 3 mom.). Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tämä on tarpeen, jotta voidaan puuttua toimintatapaan, jossa tosiasiallista määräysvaltaa käyttävä henkilö siirtää liiketoiminnan toisen juridisen henkilön puitteissa jatkettavaksi välttääkseen sanktiot ja voidakseen jatkaa samaa lainvastaista menettelyä (s. 34). Lakivaliokunta toteaa, että säännös ei ole oikeusjärjestyksessämme yleinen, mutta ei poikkeuksellinenkaan (ks. Finanssivalvonnasta annetun lain 40 §:n 4 momentti). On myös katsottu, ettei kaksoisrangaistavuuden kielto estä määräämästä samassa asiassa rikosoikeudellista seuraamusta tai hallinnollista sanktiota luonnolliselle henkilölle ja hallinnollista sanktiota oikeushenkilölle (ks. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 52/2018, s. 34).
Tässä yhteydessä lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös ehdotukseen siitä, että seuraamusmaksu voi tulla kyseeseen, jos elinkeinonharjoittaja kuluttajien vahingoksi tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö muun ohella kuluttajansuojalain 7 luvun 14 §:n mukaisen velvollisuuden arvioida kuluttajan luottokelpoisuus tai rikkoo saman luvun 16 a §:n säännöksiä luoton myöntämisestä (1. lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin 4 kohta). Viitatun kuluttajansuojalain (38/1978) 7 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan luotonantajan on ennen luottosopimuksen tekemistä arvioitava, kykeneekö kuluttaja täyttämään luottosopimuksen mukaiset velvoitteensa. Arviointi on tehtävä kuluttajan tuloja ja muita taloudellisia olosuhteita koskevien riittävien tietojen perusteella. Saman luvun 16 a §:n mukaan luotonantaja saa myöntää luoton kuluttajalle ainoastaan, jos tämän luottokelpoisuuden arviointi osoittaa, että luottosopimuksesta johtuvat velvoitteet todennäköisesti täytetään luottosopimuksessa edellytetyllä tavalla. Luotonantajan on myös määriteltävä kuluttajaluottojen myöntämisessä käyttämänsä periaatteet. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei esitetä muutoksia edellä mainittuihin kuluttajansuojalain 7 luvun säännöksiin.
Edellä viitatun kuluttajansuojalain muutosta koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarpeellisia tietoja kuluttajan maksuvaran ja siten luoton takaisinmaksukyvyn arvioimiseksi ovat kuluttajan tulojen määrän ja perusteen lisäksi tämän menot, velat ja varat sekä mahdolliset takausvastuut. Maksuvaran selvittämisessä tulee ottaa huomioon tulojen jatkuvuuteen vaikuttavat seikat, kuten työ- tai virkasuhteen laatu, sekä myös seikat, jotka voivat todennäköisesti johtaa menojen merkittävään kasvuun, kuten luoton korkomenojen nouseminen. Mitä suuremmasta lainasta on kyse, sitä seikkaperäisemmät selvitykset ovat tarpeen.
Luotonantajalla on kyseisen hallituksen esityksen perustelujen mukaan velvollisuus kohtuullisin toimenpitein pyrkiä varmistamaan kuluttajan antamien tietojen oikeellisuus. Riittävää ei siis ole, että lainanhakijaa esimerkiksi internetissä tehtävässä lainahakemuksessa pyydetään vain laittamaan rasti ruutuun, että hänellä on säännölliset, tietyn suuruiset tulot. Tulotietojen varmistamiseksi kuluttajaa tulee tilanteesta riippuen pyytää toimittamaan esimerkiksi palkka- tai eläketodistus taikka maanviljelijöiden viimeisin verotuspäätös ja erittelyosa. Perusteluissa todetun mukaisesti selvää on, että kuluttajan taloudellista asemaa koskevien tietojen lisäksi luotonantaja voi halutessaan arvioida kuluttajan luottokelpoisuutta myös muilla tavoilla, kuten tilastotietoihin pohjautuvilla menetelmillä. Yksinomaan tällaisten tietojen käyttäminen ei kuitenkaan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ole riittävää.
Kuluttajansuojalain luottokelpoisuuden arviointia koskevassa sääntelyssä on jonkin verran liikkumavaraa, koska sitä sovelletaan monen tyyppisiin ja suuruisiin luottoihin. Edellä selostettujen kuluttajansuojalain muutosta koskevan hallituksen esityksen perustelujen valossa voidaan kuitenkin lakivaliokunnan mielestä arvioida, että on tilanteita, joissa sääntelyn rikkominen on selvää, esimerkiksi, jos kuluttajan luottokelpoisuuden arviointi perustuu yksinomaan tilastotietoihin pohjautuviin menetelmiin tai jos luotonantaja ei ylipäänsä pyri selvittämään lainanhakijoiden tulotietoja lainkaan edes kysymällä näitä kuluttajilta. Seuraamusmaksusääntelyn kytkeminen luottokelpoisuuden arviointia koskevaan sääntelyyn ei siten ole lakivaliokunnan mielestä ongelmallista. Tätä puoltaa myös se, että saadun selvityksen mukaan luottokelpoisuuden arviointia koskevan sääntelyn noudattamisessa on havaittu valvonnassa puutteita, ja viime vuosien velkomustuomiotilastojen perusteella on ilmeistä, että luottoja on myönnetty myös kuluttajille, joilla ei ole tosiasiallisia mahdollisuuksia selviytyä luoton takaisinmaksusta asianmukaisesti.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä seuraamusmaksuja on pidetty lainvastaisesta teosta tai laiminlyönnistä määrättävinä sanktioluonteisina hallinnollisina seuraamuksina ja rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus on asiallisesti rinnastettu rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestäantamassaan lausunnossa () katsonut, että seuraamusmaksun määräämisessä merkityksellisiä ovat ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen määräykset muun muassa syyttömyysolettamasta (todistustaakan kuuluminen rikosasioissa syyttäjälle ja oikeus tulla pidetyksi syyttömänä) ja itsekriminointikiellosta (oikeus olla todistamatta itseä vastaan) sekä perustuslain 21 §:n vaatimukset.
100/2013 Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota ehdotukseen siitä, että seuraamusmaksua koskeva asia käsitellään markkinaoikeudessa markkinaoikeudellisena asiana (3. lakiehdotuksen 6 §). Tämä merkitsee asian käsittelyä soveltuvin osin oikeudenkäymiskaaren riita-asioita koskevien säännösten mukaisesti (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain,, 5 luvun 17 §). Markkinaoikeuden ratkaisuun haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan oikeuteen, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan. Valituslupasääntelyyn esitetään kuitenkin elinkeinonharjoittajan oikeusturvasyistä poikkeusta siten, että valituslupasääntely ei koskisi seuraamusmaksun määräämistä koskevaa valitusta, kun muutosta markkinaoikeuden ratkaisuun hakee se elinkeinonharjoittaja tai muu henkilö, jolle markkinaoikeus on määrännyt seuraamusmaksun (3. lakiehdotuksen 7 luvun 4 a §).
Perustuslakivaliokunnan mukaan seuraamusmaksun määräämistä siviiliprosessuaalisessa menettelyssä voidaan pitää erittäin poikkeuksellisena ratkaisuna. Perustuslakivaliokunta katsoo, että seuraamusmaksuasiat on käsiteltävä markkinaoikeudessa hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä (, s.10). Tämä vastaa muun muassa kilpailu- ja hankintaoikeudellisten seuraamusmaksujen käsittelyssä sovellettavaa oikeudenkäyntimenettelyä (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §), ja sillä voidaan välttää elinkeinonharjoittajan oikeusturvaan ja puolustautumisoikeuksiin kohdistuvat ongelmat. Lisäksi muutoksenhaku markkinaoikeuden seuraamusmaksuasiassa tekemään ratkaisuun on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ohjattava korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa (, s. 11). Tällaisten muutosten tekeminen 3. lakiehdotukseen on edellytyksenä sille, että se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallitus on perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta antanut täydentävän hallituksen esityksen, jonka tarkoituksena on tehdä perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset alkuperäiseen hallituksen esitykseen siltä osin kuin ne koskevat seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestystä. Lakiteknisesti tarvittavat muutokset ehdotetaan toteutettavaksi muuttamalla alkuperäisen hallituksen esityksen1. lakiehdotusta, 3. lakiehdotusta (täydentävän hallituksen esityksen 2. lakiehdotus) sekä 5. lakiehdotusta (täydentävän hallituksen esityksen 3. lakiehdotus).
Täydentävässä hallituksen esityksessäehdotetaan, että seuraamusmaksuasiat käsitellään markkinaoikeudessa hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä. Kuluttaja-asiamiehen esitykset (alkuperäisessä hallituksen esityksessä”hakemukset”) seuraamusmaksun määräämisestä ovat kyseisen hallituksen esityksen mukaan markkinaoikeudessa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja niin sanottuja kilpailu- ja valvonta-asioita. Lisäksi muutoksenhaku markkinaoikeuden seuraamusmaksuasiassa tekemään ratkaisuun ehdotetaan ohjattavaksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku ehdotetaan toteutettavaksi ilman valituslupaa. Jatkomuutoksenhaun symmetrisyyden turvaamiseksi jatkomuutoksenhakua ei ehdoteta rajoitettavaksi vain yksityisen osapuolen etujen huomioon ottamiseksi, vaan jatkomuutoksenhakuoikeus on myös kuluttaja-asiamiehellä tilanteissa, joissa kuluttaja-asiamiehen esitys on hylätty tai seuraamusmaksu on määrätty muutoin esityksestä poikkeavasti.
808/2019 Täydentävän hallituksen esityksen asiantuntijakuulemisessa on lakivaliokunnalle tuotu esiin, että kuluttaja-asiamiehen valitusoikeutta saattaisi olla syytä laajentaa siten, että kuluttaja-asiamies saisi valittaa markkinaoikeuden päätöksestä myös seuraamusmaksun saaneen elinkeinonharjoittajan tai yksityishenkilön eduksi. Lakivaliokunta toteaa, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain () 109 §:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Lisäksi viranomainen saa kyseisen pykälän 3 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Hallintolainkäytössä viranomaisen valitusoikeus liittyy tyypillisesti siten siihen, että sen hakemus hylätään. Valiokunnan tiedossa ei ole, että muualla hallinnollisia sanktioita koskevassa lainsäädännössä olisi säännöksiä viranomaisen valitusoikeudesta yksityisen hyväksi. Viranomaisen valitusoikeuden laajentaminen edellä kuvatulla tavalla edellyttäisi siten, että nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen yhteydessä säädettäisiin erityisistä poikkeuksista muutoin yleisesti sovellettavista oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säännöksistä. Tämä edellyttäisi painavia perusteita, ja muutoinkin kyse olisi periaatteellisesta muutoksesta, jonka tekeminen viranomaisen valitusoikeuteen tulisi selvittää yleisemmin eli kaikkien seuraamusmaksujen ja laajemminkin hallintolainkäyttöasioiden kannalta.
Lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että kuluttaja-asiamies voi peruuttaa esityksensä tai muuttaa sitä alkuperäistä lievemmäksi. Niin ikään, jos kysymyksessä on aikaisemmassa vaiheessa tapahtunut tosiseikkavirhe tai selvityksen riittämättömyys, kuluttaja-asiamies on velvollinen ilmaisemaan asiaa ratkaisevalle tuomioistuimelle omaa toimintaansa koskevat puutteelliset lähtökohdat (ks. oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n 3 mom.). Lisäksi lainvoimainen päätös voidaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 117 §:ssä säädetyin tavoin purkaa, jos päätös perustuu sellaiseen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.
Edellä esitetty huomioon ottaen lakivaliokunta ei puolla viranomaisen valitusoikeuden laajentamista käsiteltävinä olevien esitysten eduskuntakäsittelyn yhteydessä.
Alkuperäinen hallituksen esitysmerkitsi lähtökohtaisesti sitä, että seuraamusmaksuasioissa kukin osapuoli olisi markkinaoikeudellisissa asioissa jo nykyisin noudatettavan pääsäännön mukaisesti vastannut omista oikeudenkäyntikuluistaan. Sen sijaan täydentävässä hallituksen esityksessäehdotetun muutoksen myötä oikeudenkäyntikuluihin sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säännöksiä. Kyseisen lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Pykälän 3 momentin mukaan yksityinen osapuoli voidaan 1 ja 2 momentista poiketen velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Täydentävä esitys merkitsee siten sitä, että kuluttaja-asiamies voi esityksen tehneenä viranomaisena joutua korvaamaan yksityisen osapuolen oikeudenkäyntikulut, jos muunlainen ratkaisu olisi kohtuuton ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 ja 2 momentin säännökset (ks., s 7). Lakivaliokunta pitää täydentävän esityksen merkitsemää muutosta oikeudenkäyntikuluihin myönteisenä.
Toisaalta lakivaliokunnan täydentävästä hallituksen esityksestä kuulemat asiantuntijat ovat kiinnittäneet huomiota hallituksen esityksen perusteluistakin (s. 5) ilmenevään seikkaan siitä, että perustuslakivaliokunnan edellyttämästä toteutuksesta seuraa eräitä nykyiselle oikeusjärjestykselle epätavanomaisia piirteitä. Tällainen seikka on ensinnäkin se, että korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu mitään muuta asiaryhmää, jossa hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäisiin muutoksenhakuasioina vain hallinnollisia sanktioita. Hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäviin asioihin kuuluvat yleensä myös muutoksenhaut niistä muista päätöksistä, joita valvontaviranomaiset tekevät toiminnanharjoittajan lainvastaisen tai muutoin epäasianmukaisen toimintatavan ehkäisemiseksi, muuttamiseksi tai kieltämiseksi. Ensi asteen ja ylimmän muutoksenhakutuomioistuimen asiallinen toimivalta on siten yleensä sama. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee myös, että hallintotuomioistuinlinjassa ei käsitellä muita kuluttaja-asiamiehen vireille panemia kuluttajansuoja-asioita, vaan toimivalta näissä asioissa kuuluu erityistuomioistuimena markkinaoikeudelle, jonka päätöksistä haetaan tältä osin muutosta valitusluvanvaraisesti korkeimmalta oikeudelta. Tässä asiaryhmässä ensi asteen tuomioistuimen toimivalta ja muutoksenhakutuomioistuimen toimivalta eivät siten ole saman sisältöiset. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tästä lähtökohdasta aiheutuu myös se ongelma, että kuluttajansuoja-asioissa seuraamusmaksun määräämistä ja kieltoa koskevia asioita ei voida käsitellä markkinaoikeudessa yhdessä.
Täydentävä hallituksen esitys merkitsee kielto- ja seuraamusmaksuasioiden prosessien erillisyyttä ja valituksen eriytymistä korkeimpaan oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Yritysten näkökulmasta on arvioitu, että tämä lisää kustannuksia ja epävarmuutta sekä on omiaan lisäämään kynnystä hakea oikeussuojaa. On myös arvioitu, että se, ettei kieltoa ja seuraamusmaksua voida käsitellä samassa prosessissa, voi vaikuttaa kuluttaja-asiamiehen halukkuuteen hakea sekä kieltoa että seuraamusmaksua, jolloin kuluttaja-asiamiehen seuraamusta koskevaa harkintaa voisivat tarkoituksenmukaisuuden sijasta ohjata prosessisääntelyä koskevat seikat.
(Valiokunnan lausumaesitys)Lakivaliokunta kiinnittää huomiota edellä mainittuihin hallituksen esityksen perusteluista ilmeneviin ja asiantuntijakuulemisissa esille tuotuihin seikkoihin ja pitää aiheellisena, että ehdotetun sääntelyn toimivuutta seurataan tarkoin ja kokemusten perusteella arvioidaan tarkemmin, tulisiko myös kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä käsiteltäviksi. Lakivaliokunta esittää, että talousvaliokunta sisällyttää asiasta lausumaehdotuksen mietintöönsä.
434/2003 Ehdotetusta sääntelystä ei ilmene, mistä lähtien kuluttaja-asiamiehen kieltoa on noudatettava. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan kuitenkin selvyyden vuoksi, että päätöksen mukaan määräytyisi se, mistä lukien kieltoa on noudatettava (, s. 64). Vaikka hallintolain () 44 §:stä voidaan johtaa velvollisuus määrätä päätöksessä, mistä lukien kieltoa on noudatettava, lakivaliokunta pitää selkeyssyistä perusteltuna, että:n 2. lakiehdotuksen 10 §:n 2 momenttiin lisätään asiaa koskeva virke esimerkiksi seuraavasti:
513/1999
1102/2017
549/2016
Markkinaoikeus on lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa pitänyt mainittua hallituksen esityksen perustelulausumaa ongelmallisena ja tuonut esiin, että vastaavanlaisissa asioissa (saatavien perinnästä annettu laki, alkoholilakija tupakkalaki) markkinaoikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että jos menettelyn kieltämiselle on perusteet, mutta ei kuitenkaan sillä tavoin kuin viranomainen on muotoillut määräämänsä kiellon, markkinaoikeus voi muotoilla viranomaisen kieltoa sitä supistavasti. Oikeusministeriöltä saadun lisäselvityksen mukaan hallituksen esityksellä ei ole ollut tarkoitus muuttaa sitä, miten markkinaoikeuden ratkaisukäytännössä kieltoasioita on vastaavanlaisissa asioissa katsottu voitavan käsitellä. Lakivaliokunta katsoo, että markkinaoikeus voi siten jatkossakin muotoilla viranomaisen määräämää kieltoa sitä supistavasti oikeuskäytäntönsä mukaisesti.
Oikeusministeriön käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset alkuperäisen hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 6 ja 8 §:ään eivät olleet merkittäviä eivätkä esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia, vaan pikemminkin täsmennystarpeita, joiden osalta ei ollut epäselvyyttä myöskään siitä, mihin pykäliin muutostarpeet kohdistuivat. Oikeusministeriön mukaan ne olivat myös irrallisia suhteessa seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestystä koskevaan kokonaisuuteen. Sen sijaan perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestykseen olivat siinä määrin periaatteellisesti ja myös lakiteknisesti merkittäviä, että lainsäädännön laadun turvaamiseksi oikeusministeriö katsoi aiheelliseksi antaa siltä osin täydentävän hallituksen esityksen vastinemenettelyn sijaan.
"Pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa tarkastuksen saa toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja kyseessä olevassa tapauksessa on olemassa perusteltu ja yksilöity syy epäillä henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena rikoslaissa (39/1889) säädetty vankeusrangaistus."
josta on
enimmäisrangaistukseksi
vankeutta
39/1889
”Edellä 1 momentissa tarkoitettu tarkastus saadaan toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa vain, jos tilassa tosiasiallisesti harjoitetaan elinkeinotoimintaa, tarkastuksen toimittaminen valvonta-asian hoitamiseksi on välttämätöntä ja on perusteltu ja yksilöity syy epäillä yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvaa sääntelyä rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena tässä laissa tarkoitettu seuraamusmaksu tai[poist. rikoslaissa ()]säädetty.”
Toimivaltaisella viranomaisella on oikeus peruuttaa 1 momentissa tarkoitettu sopimus, jos kuluttajalla olisi vastaava oikeus lain tai sopimusehtojen mukaan.[Poist.: Toimivaltaisella viranomaisella on oikeus peruuttaa 1 momentissa tarkoitettu sopimus, jollei se ole elinkeinonharjoittajan kannalta kohtuutonta.]
Kuluttaja-asiamiehen päätöksestä tulee ilmetä, mistä lukien kieltoa on noudatettava.Kuluttaja-asiamies voi määrätä kiellon asiassa, joka ei ole lain soveltamisen kannalta huomattava.Kuluttaja-asiamiehen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Se, johon kielto kohdistuu, voi saattaa päätöksen hakemuksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi 30 päivän kuluessa sen tiedoksisaannista. Muutoin päätös jää pysyväksi. Päätöstä on noudatettava, jollei markkinaoikeus toisin määrää.
Ponsi
Valiokunnan lausumaesitys
Eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa tarkoin, miten kuluttaja-asiamiehen esityksestä määrättävien seuraamusmaksuasioiden käsitteleminen hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä toimii ja millaisia vaikutuksia uudistuksella on kuluttaja-asiamiehen kielto-asioihin ja elinkeinonharjoittajien asemaan, sekä kokemusten perusteella arvioi, tulisiko myös kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä käsiteltäviksi.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Lakivaliokunta esittää,
että talousvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon ja
että talousvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman
(Valiokunnan lausumaesitys)
.