Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annettua lakia (jäljempänä myös vanhuspalvelulaki). Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2020. Henkilöstömitoituksen osalta mahdollistetaan tietyin edellytyksin siirtymäaika.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen, 7 §:ssä turvatun henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden, 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan, 17 §:ssä turvattujen kielellisten oikeuksien, 22 §:ssä julkiselle vallalle säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden, 80 §:ssä asetuksen antamisesta säädetyn ja 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta. Lisäksi säätämisjärjestysperusteluissa kiinnitetään huomiota Euroopan sosiaalisen peruskirjan 23 artiklaan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 25 artiklaan, YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen, YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaa kansainväliseen yleissopimukseen, YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevaan yleissopimukseen ja sen valinnaiseen pöytäkirjaan valitusmenettelystä ja YK:n kidutuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaiseen pöytäkirjaan.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnon pyytämistä tarkoituksenmukaisena, koska esitykseen sisältyy perusoikeuksien toteutumisen kannalta merkityksellisiä seikkoja.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Yhtenäinen kansallinen arviointi- ja seurantajärjestelmä
Henkilöstömitoitus
Seurannan tarve
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi iäkkään henkilön palvelutarpeen selvittämisessä ja arvioinnissa käytettävästä yhtenäisestä kansallisesta arviointi- ja seurantajärjestelmästä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi iäkkäiden henkilöiden tehostetun palveluasumisen ja pitkäaikaisen laitoshoidon toimintayksiköissä noudatettavasta henkilöstömitoituksesta ja siinä huomioon otettavasta välitöntä asiakastyötä tekevästä henkilöstöstä.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että vanhuspalvelulakiin lisätään säännös palvelutarpeen selvittämisessä ja arvioinnissa käytettävästä kansallisesti yhtenäisestä seuranta- ja arviointijärjestelmästä. Perustelujen (s. 43) mukaan RAI-arviointijärjestelmän voidaan arvioida olevan parhaiten yhtenäistä palvelutarpeiden arviointia ja palvelujen laadun kehittämistä tukeva arviointiväline.
Lakiehdotuksen mukaan ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain 15 §:ään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan palvelujen järjestäjällä olisi velvoite käyttää säännöllisesti annettavissa palveluissa iäkkään henkilön palvelutarpeiden, toimintakyvyn ja hoitoisuuden selvittämisessä ja arvioinnissa kansallisena arviointi- ja seurantavälineenä RAI-arviointijärjestelmää. Esityksen perustelujen mukaan arviointijärjestelmä ja siinä käytettävät RAI-välineet perustuvat kansainväliseen tieteelliseen tutkimukseen ja kehittämistyöhön (s. 26).
Vanhuspalvelulain 13 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä iäkkäälle henkilölle laadukkaita sosiaali- ja terveyspalveluja, jotka ovat hänen tarpeisiinsa nähden oikea-aikaisia ja riittäviä. Lain 14 §:n 1 momentin mukaan kunnan on sovitettava iäkkään henkilön palvelut sisällöltään ja määrältään vastaamaan tämän henkilön kulloisiakin palveluntarpeita. Sääntely merkitsee palvelutarpeiden määräytymistä käytettävän arviointijärjestelmän mukaan. Arviointijärjestelmä vaikuttaa siten tältä osin kunnan lakisääteisen tehtävän sisältöön ja laajuuteen. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.
Esityksellä on lisäksi tarkoitus vahvistaa iäkkään henkilön perustuslain 19 §:n 1 ja 3 momentissa tarkoitettuja oikeuksia. Lisäksi RAI-arviointijärjestelmän mukainen arviointitieto toimii esityksen perustelujen mukaan (s. 25—26) yksilöllisen palvelu-, hoito- ja kuntoutussuunnitelman perustana, joten sillä voi olla vaikutusta myös yksilötasolla. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan palvelutarpeen selvittäminen ja arviointi voivat siten vaikuttaa myös iäkkään henkilön oikeuksien ja etujen toteutumiseen.
Perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslain säännöksen mukainen julkisen vallan jokaiselle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin kohdistuva turvaamisvelvollisuus määrittyy siten sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään (, s. 29). Perustuslain 19 §:n 3 momentin viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää valiokunnan mukaan viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks., s. 3/I).
Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 19 §:n 3 momentissa ja 121 §:n 2 momentissa säädetyistä lakivarauksista johtuu, että vanhuspalvelutehtävän sisältöön ja laajuuteen vaikuttavan arviointijärjestelmän perusteet on määriteltävä laintasoisesti. Sääntelyä on täydennettävä ja täsmennettävä olennaisesti. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi lakiehdotusta on valiokunnan mielestä syytä täydentää säännöksillä arviointijärjestelmän julkaisemisesta ja julkisuudesta sekä arviointijärjestelmän perusteiden saatavuudesta suomeksi ja ruotsiksi.
Perustelujen mukaan RAI-arviointijärjestelmän käyttö edellyttää sopimusta Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) kanssa, mutta sekä lisenssi että käyttö ovat maksuttomia (s. 26). Perustuslakivaliokunnan mielestä kunnan ja THL:n välisen oikeussuhteen perusteista on perustuslain 121 §:stä johtuvista syistä syytä ottaa nimenomainen säännös lakiin.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vanhuspalvelulain henkilöstöä koskevaa säännöstä. Säännökseen lisättäisiin velvoite vähintään 0,7 työntekijän toteutuneesta henkilöstömitoituksesta asiakasta kohti iäkkäiden henkilöiden tehostetun palveluasumisen ja pitkäaikaisen laitoshoidon toimintayksiköissä. Mitoituksessa otettaisiin huomioon vain välitöntä asiakastyötä tekevä henkilöstö.
Henkilöstömitoitusta koskeva säännös 0,7 työntekijän vähimmäismitoituksesta asiakasta kohti tulisi voimaan täysimääräisesti siirtymäajan jälkeen, jotta kunnilla ja kuntayhtymillä sekä palveluntuottajilla olisi mahdollisuus varautua merkittävään henkilöstötarpeen sekä kustannusten kasvuun. Perustelujen (s. 43) mukaan kunnille maksettaisiin valtionosuutta laajentuvaan tehtävään. Koska kyseessä henkilöstömitoituksen sääntelyn osalta olisi kunnille uusi tehtävä, korvattaisiin kustannukset niille kokonaan (s. 106).
Vanhuspalvelulain 20 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin iäkkäiden henkilöiden tehostetussa palveluasumisessa ja pitkäaikaisessa laitoshoidossa sovellettavasta henkilöstön toteutuneesta vähimmäismitoituksesta. Ehdotetun 2 momentin mukaan toteutuneen henkilöstömitoituksen iäkkäiden henkilöiden tehostetun palveluasumisen ja pitkäaikaisen laitoshoidon toimintayksikössä olisi oltava vähintään 0,7 työntekijää asiakasta kohti. Toteutuneen henkilöstömitoituksen määrittely sisältyisi pykälään lisättäväksi ehdotettuun uuteen 3 momenttiin.
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta on kuntien itsehallintoa koskevassa vakiintuneessa käytännössä korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks., s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Valiokunta on myös katsonut, että kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim., s. 3/II ja, s. 2).
Rahoitusperiaate tulee sovellettavaksi myös, jos kunnilla jo oleviin lakisääteisiin tehtäviin kohdistetaan uutta lainsäädäntöä, joka vaikuttaa kunnan edellytyksiin suoriutua näistä uusista velvoitteista (ks. esim., s. 3/II). Sosiaali- ja terveyspalveluissa rahoitusperiaatteen merkitystä korostaa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukainen turvaamisvelvollisuus (, s. 20).
Rahoitusperiaatteen toteutumisen varmistamista säätämisjärjestysperusteluissa (s. 106) viitatulla kustannusten korvaamisella kokonaan käsitellään hallituksen esityksessä verraten yleisluonteisesti. Esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevien perustelujen mukaan hallitus on sitoutunut toteuttamaan hallitusohjelmakirjauksen sitovasta henkilöstömitoituksesta vanhusten tehostetussa palveluasumisessa (0,7) ja varaa siihen taloudelliset resurssit julkisen talouden suunnitelmassa ja talousarvioissa (s. 61). Hallituksen huhtikuussa 2020 vahvistama julkisen talouden suunnitelmaa vuosille 2021—2024 sisältää sinänsä viitattuja kirjauksia.
Perustuslakivaliokunta on valtionosuusjärjestelmää koskevassa käytännössään lisäksi katsonut, ettei perustuslain turvaaman rahoitusperiaatteen kannalta ole riittävää arvioida sen toteutumista koko kuntasektorin tasolla, koska asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Vaikutuksia on siten tarkasteltava myös yksittäisten kuntien osalta (, s. 3,, s. 3, ja, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunta on pyytänyt valtiovarainministeriötä arvioimaan ehdotetun sääntelyn kuntakohtaisia vaikutuksia rahoitusperiaatteen kannalta (, § 3). Valtiovarainministeriön mukaan vakiintuneen käytännön mukaisesti kuntien rahoitusperiaatteen toteutumista arvioidaan lainvalmistelussa kuntakokoryhmittäin. Lakiesitysten taloudellisia vaikutuksia ei pääsääntöisesti arvioida yksittäisen kunnan tasolla siten, että huomioiduiksi tulisivat jokaisen kunnan erityiset olosuhteet, kuten kunnan tapa järjestää vanhuspalveluja ja nykyinen henkilöstömitoitus, työvoiman saatavuus ja talouden lähtötilanne, ja vain poikkeuksellisesti eri hallitusten sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistamista koskeneisiin esityksiin on tehty kuntakohtaisia arvioita rahoitusta koskevissa siirtolaskelmissa. Lisäksi tietyissä verolakiehdotuksissa (ks.,,ja) on tehty arvioita ehdotetun muutoksen kuntakohtaisesta enimmäisvaikutuksesta. Valtiovarainministeriön mukaan julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä laadittavassa kuntatalousohjelmassa valtion toimenpiteitä ja kuntien rahoitusperiaatteen toteutumista arvioidaan kuntakohtaisena painelaskelmana, jossa arvioidaan rahoitusperiaatteen toteutumista ja talouden sopeutuspainetta kuntakokoryhmittäin. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että perustuslakivaliokunnan rahoitusperiaatetta koskevan käytännön mukaisesti sääntelyn vaikutuksia on tarkasteltava myös yksittäisten kuntien osalta (, s. 3,, s. 3, ja, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunnan mielestä rahoitusperiaatteen toteuttaminen edellyttää riittävää rahoitusta kunnille lakisääteisen hoitajamitoituksen toteuttamiseksi joko täysimääräisesti tai ainakin siten, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tästä velvoitteestaan. Hallituksen esityksen perustelut sinänsä viittaavat käsillä olevan esityksen antaneen hallituksen poliittiseen sitoutumiseen rahoitusperiaatteen mukaisen rahoituksen toteuttamiseen.
Oikeustila vaikuttaa kuitenkin jossain määrin epäselvältä erityisesti siirtymäsäännöksen toisen momentin johdosta ennen 1 päivää huhtikuuta 2023 tilanteissa, joissa toimintayksikkö ei voi osoittaa, että siellä annettava hoito ja huolenpito vastaavat yksikössä olevien iäkkäiden henkilöiden määrän ja heidän toimintakykynsä edellyttämää palvelutarvetta sekä turvaavat heille laadukkaat palvelut, ja hoitajamitoitukseksi määräytyy tämän vuoksi luku 0,7 asiakasta kohti jo lain voimaantulosta asti.
Ehdotettu siirtymäsääntely johtaa siihen, että ehdotettu 0,7:n mitoitus tulee tosiasiassa osin voimaan jo 1.8.2020, mutta sitä vastaava valtion lisärahoitus on kuntien käytettävissä vasta 1.4.2023 alkaen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös alueelliset erot mitoituksen toteutumisessa ja työvoiman saatavuusongelmissa saattavat siten aiheuttaa epävarmuuksia rahoitusperiaatteen toteutumiselle yksittäisten kuntien osalta esitetyllä toimeenpanoaikataululla.
Nyt arvioitavan lakiehdotuksen siirtymäsäännöstä on kuitenkin täsmennettävä siten, että siitä käyvät selkeästi ilmi henkilöstömitoituksen määräytymisen perusteet ja sen aiheuttamien kustannusten korvattavuus valtionosuusjärjestelmän puitteissa myös siirtymäaikana siten, että lakiehdotuksen mukaiset velvoitteet ja rahoitusperiaatteen edellyttämä rahoitus niiden toteuttamiseen ovat ajallisesti yhteneväisiä. Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Täsmentäminen voidaan tehdä esimerkiksi sääntelyllä, jossa henkilöstömitoituksen alkaminen on yksiselitteistä, aikaistamalla rahoituksen alkamista vastaamaan täsmennettyä henkilöstömitoitusta 1.8.2020 alkaen tai sääntelyllä, jossa henkilöstömitoitus ja rahoitus nousevat asteittain.
Valtionosuusjärjestelmä on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Valtionosuusjärjestelmällä toteutetaan kuntien tasolla etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa ja 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettuja velvoitteita turvata sivistykselliset oikeudet sekä riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut (, s. 3/I). Lainsäätäjällä on kuitenkin katsottu olevan varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (vrt. esim., s. 3/II,, s. 4/II). Valiokunta on arvioinut valtionosuusprosentin alentamista kahdesti (ja). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotetut kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden korotus eivät vaarantaneet sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.
Perustuslakivaliokunta pitää hallituksen ilmaisemaa julkisen talouden suunnitelmastakin ilmenevää poliittista tahtoa kustannusten korvaamisesta kokonaan rahoitusperiaatteen näkökulmasta myönteisenä. Perustuslakivaliokunnan mielestä rahoitusperiaate ei valiokunnan käytännön valossa valtionosuusjärjestelmän lakitasoinen sääntely huomioiden edellytä säädösperustaisesti sen varmistamista erikseen, että kustannukset korvataan hallituksen esittämällä tavalla henkilöstömitoituksen voimaantulon jälkeen.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota sääntelyn toteutettavuuteen. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun hoitajamitoituksen toteuttaminen voi olla joissain kunnissa haasteellista erityisesti saatavilla olevien henkilöstöresurssien niukkuuden vuoksi. Hallituksen esityksen mukaan riskinä on myös, että ainakin lyhyellä aikavälillä osa kotihoidon henkilöstöstä siirtyy ympärivuorokautisen hoidon palveluihin ja tämä aiheuttaa henkilöstövajetta kotihoitoon (s. 63). Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä kiinnittää erityistä huomiota ammattitaitoisen ja pätevän henkilöstön saatavuuteen.
Valtioneuvosto on 16.3.2020 oltuaan yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todennut maassa vallitsevan toistaiseksi valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot. Eduskunta on epäsuorasti hyväksynyt sanotun valmiuslain kohdan mukaisten poikkeusolojen olemassaolon päättäessään, että valtioneuvoston valmiuslain toimivaltuuksien soveltamisen aloittamista koskevat asetukset saivat jäädä voimaan (ks.,).
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan siirtymäsäännöksen täsmentämisestä ja arviointi- ja seurantajärjestelmän perusteiden sääntelyn laintasoisuudesta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.