Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi valmisteverotuslakia, verolajikohtaisia valmisteverolakeja ja eräitä sellaisia maksuja koskevia lakeja, joihin sovelletaan valmisteverotuksen menettelysäännöksiä. Esityksessä ehdotetaan myös säädettäväksi uusi autoverolaki. Lisäksi muutettaisiin muun muassa oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annettua lakia, arvonlisäverolakia, veronkantolakia sekä veronlisäyksestä ja viivekorosta annettua lakia.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021. Veronkantolain sekä veronlisäyksestä ja viivekorosta annetun lain muutokset tulisivat voimaan kuitenkin vasta 1.2.2021.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain henkilötietojen suojaa koskevan 10 §:n, julkisuutta koskevan 12 §:n ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta. Ehdotetut lait voidaan esityksen mukaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi muun muassa valmisteverotuslakia, verolajikohtaisia valmisteverolakeja ja eräitä sellaisia maksuja koskevia lakeja, joihin sovelletaan valmisteverotuksen menettelysäännöksiä, sekä säädettäväksi uusi autoverolaki. Esityksen tavoitteena on yhdenmukaistaa valmiste- ja autoverotuksen verotus- ja veronkantomenettelyjä sekä muutoksenhaku- ja seuraamusjärjestelmiä muita Verohallinnon kantamia veroja koskevien menettelyjen kanssa.
Esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa on varsin paljon sääntelyä verotukseen liittyvien laiminlyöntien seuraamuksista, kuten veronkorotuksista, myöhästymismaksuista ja laiminlyöntimaksuista. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan tällaiset maksut eivät ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin veroja kuin maksujakaan vaan lainvastaisesta teosta määrättäviä sanktioluonteisia hallinnollisia seuraamuksia. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (ks. esim., s. 2—3,, s. 4—5,,,, s. 2/I). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että kyse on merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (ks. esim., s. 2,,, s. 2/I,, s. 2/II). Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim., s. 3,,,, s. 2/II,, s. 2/II). Valiokunta on käytännössään ulottanut blankorangaistussääntelyä koskevan käytäntönsä (, s. 8/I) koskemaan myös hallinnollisia seuraamuksia koskevaa sääntelyä (, s. 8).
Valmisteverotuksen seuraamussääntely on osin muotoiltu blankoseuraamussääntelyksi. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain (18. lakiehdotus) 39 §:ssä viitataan niihin valmisteverotusta koskevien säädösten aineellisiin säännöksiin, joissa säädetyn velvollisuuden vastainen toiminta on laiminlyöntimaksulla sanktioitua. Säännöksen viittauksia sisältävät kohdat sisältävät myös suppeahkon aineellisen luonnehdinnan sanktioidusta teosta.
Perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta korosti, että blankosääntelyn osalta tavoitteena tulee olla, että niiden edellyttämät valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset ovat kirjoitetut rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus sekä kriminalisoinnin sisältävässä säännöksessä on jonkinlainen asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi tarkoitetusta teosta (, s. 8/I, ks. myös esim.).
Nyt ehdotettavassa sääntelyssä on aineellisten säännösten yhteydessä pääosin asianmukaisesti ilmaistu, että säännöksen rikkominen voi johtaa hallinnollisen seuraamusmaksun määräämiseen (ks. esim. valmisteverotuslain 22 § 4 mom.). Kuitenkin valmisteverotuslain 27 ja 31 §:stä tällaiset viittaussäännökset puuttuvat. Sääntelyä 27 ja 31 §:ssä on välttämätöntä täydentää viittauksin 18. lakiehdotuksen 39 §:ään.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää seuraamussääntelyn kannalta huomiota myös 18. lakiehdotuksen 39 §:n 1 momentin 11 kohtaan ja 2 momentin 2 kohtaan, joiden sanamuodon perusteella jää epäselväksi, mikä laiminlyöntimaksulla sanktioidun käyttäytymisen tosiasiallinen ala on. Pykälän 1 momentin 11 kohdassa viitataan tupakkaverosta annetun lain 13 §:n 1 momenttiin, jossa säädetään verovelvollisen velvollisuudesta toimittaa Verohallinnolle muun muassa tarpeelliset tiedot kulutukseen luovutettujen tupakkatuotteiden määristä ja hintaluokista. Momentin viimeisen virkkeen mukaan Verohallinto antaa tarkemmat määräykset tietojen sisällöstä sekä toimittamistavasta ja -ajankohdasta.
Laiminlyöntimaksu määrätään 18. lakiehdotuksen 39 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan tupakkaverosta annetun lain 13 §:n 1 momentissa säädetyn tupakkatuotteiden määriä, hintaluokkaa ja tilastotietoja koskevan tiedonantovelvollisuuden laiminlyönnistä. Kohdassa ei viitata tupakkaverosta annetun lain 13 §:n 1 momentin nojalla annetun määräyksen rikkomiseen. Sanktioidun käyttäytymisen sisältö on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkin riippuvainen Verohallinnon antamista määräyksistä. Jos näin on tarkoitettu, asiasta tulee sääntelyn täsmällisyyden vuoksi säätää 18. lakiehdotuksen 39 §:n 1 momentin 11 kohdassa. Vastaava huomio koskee myös 18. lakiehdotuksen 39 §:n 2 momentin 2 kohtaa, jossa kyse on tupakkaverosta annetun lain 11 §:n 3 momentin nojalla annetun valtiovarainministeriön asetuksen huomioon ottamisesta.
Valmisteverotuslain 22 tai 27 §:ssä säädetyn valmisteverolupaan liittyvän velvollisuuden täyttämättä jättämisestä määrätään 18. lakiehdotuksen 39 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan laiminlyöntimaksu. Kohdan perustelujen mukaan (s. 170) laiminlyöntimaksu voitaisiin määrätä lupapäätöksessä vahvistettujen ehtojen laiminlyönnin perusteella. Ehdotetun 6 kohdan sanamuoto kuitenkin viittaa nimenomaisesti valmisteverotuslain 22 ja 27 §:ssä säädetyn valmisteverolupaan liittyvän velvollisuuden täyttämättä jättämiseen eikä näiden säännösten nojalla annetussa lupapäätöksessä vahvistettujen ehtojen laiminlyöntiin. Jos esityksen perusteluissa tarkoitettu lupapäätöksessä vahvistettujen lupaehtojen vastainen toiminta on tarkoitettu seuraamusmaksulla sanktioiduksi, kohtaa on sääntelyn täsmällisyyden vuoksi muutettava kattamaan myös luvan ehtojen laiminlyönnin.
Hallinnollisia seuraamusmaksuja koskevien säännösten tulee perustuslakivaliokunnan mukaan täyttää sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (ks. esim.,). Oikeasuhtaisuuteen liittyy kysymys myös seuraamuksen määräämättä jättämisestä.
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan sääntelyä hallinnollisista sanktioista verotuksessa todennut, että Verohallinnon harkinnan päätettäessä sanktion määräämättä jättämisestä on välttämätöntä olla sidottua harkintaa (,). Lisäksi valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että sääntelyä täydennetään nimenomaisella säännöksellä sanktion määräämättä jättämisestä kokonaan tai osittain esimerkiksi laiminlyönnin vähäisyyden tai sille osoitetun pätevän syyn perusteella tai muutenkin, jos sanktion määrääminen olisi erityisestä syystä kohtuutonta ().
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 12. lakiehdotuksen 94 §:n 2 momentti ja 95 §:n 3 momentti sekä 18. lakiehdotuksen 35 §:n 5 momentti, 37 §:n 2 momentti ja 39 §:n 3 momentti on muotoiltu suppeammiksi kuin eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty vastaavaa sääntelyä sisältävä verotusmenettelystä annetun lain 32 §:n 3 momentti, jonka mukaan veronkorotus jätetään määräämättä, jos laiminlyönti on vähäinen tai laiminlyönnille on pätevä syy tai jos veronkorotuksen määrääminen olisi mainitun lain 32 a §:n 4 momentissa tarkoitetussa tilanteessa olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta. Myös nyt ehdotettuja säännöksiä tulee täydentää maininnoin seuraamuksen määräämättä jättämisestä kohtuuttomuuden perusteella.
Veroviranomainen määrää 12. lakiehdotuksen 95 §:n mukaan enintään 2 000 euron suuruisen laiminlyöntimaksun muun muassa sille, joka peruuttaa 56 §:n 1 momentin mukaisesti veroilmoituksen. Lainkohdan perustelujen mukaan laiminlyöntimaksu korvaisi tällaisessa tilanteessa voimassa olevan lain mukaisen maksun, joka vastaa suuruudeltaan ennakkoratkaisuhakemuksen maksua (200 euroa). Laiminlyöntimaksun enimmäismäärä voi siten olla huomattavasti nykyistä suurempi.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää seuraamuksia koskevan sääntelyn ennakoitavuuden kannalta yleisesti huomiota sääntelyn monimutkaisuuteen. Valiokunta ei pidä aivan ongelmattomana, että seuraamusmaksuilla sanktioidun käyttäytymisen aineellisen alan selvittäminen muodostuu etenkin valmisteverotusta koskevilta osiltaan varsin haasteelliseksi.
Laiminlyöntimaksun ehdotetaan 18. lakiehdotuksen 39 §:n mukaan koskevan myös valmisteverotuslain 98 a §:ssä säädettyä tuensaajan ilmoitusvelvollisuuden laiminlyöntiä. Tuensaajan oikeus hakea muutosta 18. lakiehdotuksen 62 §:n ja oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 59 §:n valossa jää jossain määrin epäselväksi. Valtiovarainvaliokunnan tulee varmistua siitä, että sääntely yksiselitteisesti kattaa myös tuensaajan oikeuden hakea muutosta laiminlyöntimaksua koskevaan päätökseen.
Autoverolain (12. lakiehdotus) 114 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi sivullisen erityisestä tiedonantovelvollisuudesta. Jokaisen on pykälän 1 momentin mukaan veroviranomaisen kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella annettava hallussaan tai tiedossaan olevia tietoja, jotka saattavat olla tarpeen toisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten, jollei tietojen haltijalla lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiasta. Verotukseen vaikuttavia, taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim., s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Erityisesti tilanteessa, jossa ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. esim., s. 39). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan myös tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim., s. 5). Valiokunnan mukaan tällaisia lähtökohtia voidaan soveltaa myös tietojen saamiseen ja luovuttamiseen yksityiseltä esimerkiksi pankkisalaisuuden estämättä (, s. 5).
Nyt 114 §:ään ehdotettu tiedonantovelvollisuus on huomattavan laaja niin kattamansa henkilöpiirin kuin tietojen sisällönkin puolesta. Lisäksi tiedonantovelvollisuus on sidottu laissa tarpeellisuusedellytystäkin matalampaan "saattavat olla tarpeen" -kynnykseen. Sääntelyä on perustuslain 10 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää joko sitomalla tietojenantovelvollisuus välttämättömyysedellytykseen tai sitomalla se tarpeellisuusedellytykseen ja täsmentämällä annettavien tietojen sisältöä. Tällainen muutos on edellytyksenä 12. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Tullilla on 12. lakiehdotuksen 118 §:n mukaan oikeus salassapitosäännösten estämättä antaa veroviranomaiselle omasta aloitteestaan tieto verotettavasta ajoneuvosta, valvontahavainnoista ja muista veroviranomaisen toimivaltaan kuuluvaa autoverotukseen liittyvää tehtävää varten tarpeellisista tiedoista verovelvollista koskevine yksilöinti- ja yhteystietoineen. Säännöksessä tai sen perusteluissa ei ole yksilöity luovutettavia salassa pidettäviä tietoja. Erityisesti epäselväksi jää, mitä valvontahavainnoilla säännöksessä tarkoitetaan. Sääntelyä on perustuslain 10 §:stä johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää joko sitomalla tietojenantovelvollisuus välttämättömyysedellytykseen tai täsmentämällä annettavien tietojen sisältöä. Tällainen muutos on edellytyksenä 12. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota vielä autoverolain 115 §:n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan mitä verotusmenettelylaissa säädetään Verohallinnosta, sovelletaan myös Liikenne- ja viestintävirastoon. Säännöksen sijaintipaikan perusteella vaikuttaa, että tarkoitus on säännellä tietojen antamista Liikenne- ja viestintävirastolle samalla tavoin kuin Verohallinnolle. Säännöksen sanamuoto on kuitenkin aivan liian avoin, ja sitä on täsmennettävä.
Autoverolain 88 §:n 3 momentin mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voi veronkantolain 47 §:ssä säädetyn lisäksi myöntää vapautuksen autoverosta määräämillään ehdoilla. Veronkantolain 47 §:ssä säädetään verosta vapauttamisesta ja sen edellytyksistä. Säännösehdotusta perustellaan ainoastaan sillä, että tarkennus olisi tarpeen Liikenne- ja viestintäviraston verotustehtävien takia.
Liikenne- ja viestintävirasto voi 88 §:n 3 momentin perusteella myöntää vapautuksen "määräämillään ehdoilla". Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tällainen avoin säännös viranomaisen toimivallasta ei ole sopusoinnussa perustuslain 81 §:n 1 momentissa olevan lailla säätämisen vaatimuksen eikä julkiseen valtaan perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan kohdistuvan lainalaisuusvaatimuksen näkökulmista (, s. 4—5,, s. 4/I). Säännöstä on täydennettävä viranomaisen toimivaltaa rajaavilla maininnoilla esimerkiksi siitä, mistä seikoista taikka minkä tyyppisiä tai miltä kannalta tarpeellisia ehtoja vapautuspäätöksellä voidaan verovelvolliselle asettaa. Lakiehdotuksen täydentäminen tällä tavoin on edellytys sen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallituksen esitys ei säätämisjärjestysperustelujen mukaan sisällä ehdotuksia, jotka laajentaisivat automatisoidun päätöksenteon käyttöalaa Verohallinnossa, Liikenne- ja viestintävirastossa tai Tullissa. Ehdotettuja menettelysäännöksiä lisäksi sovellettaisiin siten, että valmiste- ja autoverotusta koskevat hallintopäätökset tehtäisiin muusta Verohallinnon toimivaltaan kuuluvasta verotuksesta poiketen virkailijatyönä.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt valtioneuvoston huomiota siihen, että automatisoituun päätöksentekoon vaikuttaa sisältyvän useita hallinnon yleislaeilla nimenomaisesti säätelemättömiä kysymyksiä (, s. 11,,ja). Valiokunnan mukaan asiasta ja oikeusministeriön valmisteluvastuulle kuuluvan hallinnon yleislainsäädännön alan sääntelytarpeesta tulee tehdä selvitys. Perustuslakivaliokunnan edellyttämä selvitys on tekeillä oikeusministeriössä. Valiokunnan mukaan on välttämätöntä pidättäytyä uusista hallinnonalakohtaisista automatisoitua päätöksentekoa koskevista sääntelyehdotuksista (, s. 2,, s. 11).
Perustuslakivaliokunta pitää edellä sanottuun nähden ja ottaen myös huomioon apulaisoikeusasiamiehen Verohallinnon automatisoitua verotus- ja päätöksentekomenettelyä koskevan ratkaisun (EOAK/3379/2018) nyt arvioitavassa esityksessä omaksuttua ratkaisua perusteltuna.
Hallinnolliset sanktiot Tiedonsaantioikeudet Vapautus autoverosta Automatisoitu päätöksenteko
Sääntelyn täsmällisyys
Oikeasuhtaisuus
Muita seuraamusmaksuihin liittyviä seikkoja
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 12. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 88, 114 ja 118 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.