Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi asetuksen säännöksiä täydentävä laki Suomen osallistumisesta Euroopan syyttäjänviraston toimintaan. Lisäksi ehdotetaan tehtäväksi asetuksesta johtuvia muutoksia esitutkintalakiin, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin, Syyttäjälaitoksesta annettuun lakiin, rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annettuun lakiin, rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä annettuun lakiin sekä oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettuun lakiin.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan EPPO:n aloittaessa toimintansa. EPPO aloittaa toimintansa aikaisintaan marraskuussa 2020, mutta lopullinen päivämäärä vahvistetaan ennen aloittamista annettavalla komission päätöksellä.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan valtion täysivaltaisuutta koskevan perustuslain 1 §:n, yksityiselämän suojaa koskevan 10 §:n, syyttäjälaitosta koskevan 104 §:n, ylimpien laillisuusvalvojien asemaa ja syyttämistoimintaa koskevien perustuslain 108—110 §:n ja 115 §:n kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Koska vaikutusta ylimpien laillisuusvalvojien perustuslailliseen asemaan voidaan kuitenkin periaatteelliselta kannalta pitää merkittävänä, on perusteltua pyytää esityksestä perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Ylimpien laillisuusvalvojien harjoittama laillisuusvalvonta
Ministerivastuuasian käsittely
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lainsäädäntömuutoksia, joiden tekemistä edellyttää tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa vuonna 2017 annettu neuvoston asetus ((EU) 2017/1939, jäljempänä EPPO-asetus). EPPO:n toimivallassa on tutkia riippumattomana EU:n syyttäjäviranomaisena EU:n talousarvioon kohdistuvia rikoksia ja asettaa rikoksista epäillyt syytteeseen kansallisissa tuomioistuimissa. Virasto koostuu Luxemburgiin sijoittuvasta keskusvirastosta ja jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. EPPO perustetaan tiiviimmän yhteistyön instrumenttina, ja sen toimintaan on tämänhetkisen tiedon mukaan perustamisvaiheessa osallistumassa Suomi mukaan luettuna 22 EU:n jäsenvaltiota.
Suomi on Lissabonin sopimukseen liittyessään hyväksynyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklassa säädetyn oikeusperustan EPPO:n perustamiseksi. EPPO:n perustamismahdollisuus oli yksi niistä perusteista, joiden vuoksi Lissabonin sopimus on saatettu voimaan niin sanotussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä (, s. 335 ja 340, sekä, s. 8). EPPO-asetuksella luotavan rikostutkinta- ja syyttämisjärjestelyn erityinen luonne perustuslain kannalta on siten tunnistettu jo tuolloin. Perustuslakivaliokunta on tuolloin katsonut, että syyttäjän tehtävässä on kiistatta kysymys sellaisesta julkisen vallan käyttämisestä, jonka osoittaminen muulle kuin kansalliselle viranomaiselle on ristiriidassa valtion täysivaltaisuutta koskevan perustuslain 1 §:n ja syyttäjälaitosta koskevan perustuslain 104 §:n kanssa (, s. 8).
Asetuksen neuvotteluvaiheessa perustuslakivaliokunta on ottanut EPPO:n perustamiseen kantaa valtioneuvoston U-jatkokirjeistä antamissaan lausunnoissa (,). Perustuslakivaliokunta on katsonut (s. 4 ja siinä viitatut lausunnot), että mikäli asetukselle on selvä ja hyväksyttävä oikeusperusta perussopimuksista, ei kysymys ole toimivallan siirrosta valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä ja täysivaltaisuuden uudesta rajoituksesta. Valiokunta on pitänyt olennaisena, että eduskunta on perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella Lissabonin sopimuksen hyväksymisen ja kansallisen voimaan saattamisen yhteydessä hyväksynyt SEUT 86 artiklan mukaisen EPPO:n perustamisen. EPPO:n perustaminen ei siten ole ongelmallista perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaisen täysivaltaisuuden kanssa. Kansalliseen lakiin ehdotetaan lisäksi EPPO:n toimivaltaa Suomessa koskevaa 2 §:ää, joka valiokunnan mielestä täyttää perustuslain 104 §:n mukaisen vaatimuksen säätää syyttäjän toimivaltaa käyttävästä viranomaisesta tarkemmin laissa.
Esitys on merkityksellinen ylimpien laillisuusvalvojien asemaa ja syyttämistoimintaa koskevien perustuslain säännösten, erityisesti 108—110 §:n ja 115 §:n kannalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti tuolloin huomiota siihen, että ylimpien laillisuusvalvojien edellä kuvattu valtiosääntöinen asema ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan samastunut muissa jäsenvaltioissa säädettyihin laillisuusvalvontajärjestelyihin, eikä tietosuoja-asetuksen valmistelussa ollut kiinnitetty huomiota Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityispiirteisiin. Valiokunta katsoi, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä niiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta, mahdollisti EU-oikeuden estämättä tietosuojalakiehdotuksen muuttamisen siten, että ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamaan laillisuusvalvontaan ei kohdistu tietosuojalaissa tarkoitetun, niitä alemman valvontaviranomaisen valvontatoimivaltaa.
Perustuslakivaliokunnan mukaan on sinänsä ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42).
EPPO-asetuksen 6 artiklan 1 kohta koskee EPPO:n riippumattomuutta. Kohdan mukaan esimerkiksi Euroopan syyttäjät ja valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat lainsäädännössä määritellyn koko unionin edun mukaisesti eivätkä asetuksen mukaisia tehtäviään hoitaessaan pyydä eivätkä ota vastaan ohjeita yhdeltäkään EPPO:n ulkopuoliselta henkilöltä, EU:n jäsenvaltiolta tai unionin toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta. EU:n jäsenvaltiot ja unionin toimielimet, elimet ja laitokset kunnioittavat EPPO:n riippumattomuutta eivätkä pyri vaikuttamaan siihen, miten se hoitaa tehtäviään
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan asetuksen tarkoitus ja tavoite huomioiden asetuksessa riippumattomuudella tarkoitetaan ennen kaikkea lainkäytöllistä riippumattomuutta. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että EPPO-asetuksen sääntely edellyttää EPPO:n noudattavan tutkinta- ja syytetoimissaan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä. Valiokunnan käsityksen mukaan EPPO-asetuksessa turvattu riippumattomuus ei siten merkitse vaatimusta EPPO-syyttäjien immuniteetille ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamasta laillisuusvalvonnasta. Valiokunnan mielestä tällaisen lähtökohdan on selvyyden vuoksi ilmettävä myös lainsäädännöstä. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta on tältä osin täydennettävä. Tällainen täydentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Täydentäminen voidaan valiokunnan mielestä tehdä esimerkiksi informatiivisella viittaussäännöksellä, jonka mukaan valtuutettujen Euroopan syyttäjien ja Euroopan syyttäjien toimintaan Suomessa kohdistuvasta oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnasta säädetään perustuslaissa.
EPPO-asetuksen 25 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos EPPO ja kansalliset syyttäjäviranomaiset ovat eri mieltä siitä, kuuluuko rikollinen toiminta 22 artiklan 2 tai 3 kohdan tai 25 artiklan 2 tai 3 kohdan soveltamisalaan, ne kansalliset viranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia päättämään syytetoimia koskevan toimivallan jakamisesta kansallisella tasolla, päättävät, kenellä on toimivalta tutkia tapaus. Jäsenvaltioiden on määritettävä kansallinen viranomainen, joka päättää toimivallan jakamisesta.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 9 §:ssä säädetään tilanteista, joissa kansallisen syyttäjäviranomaisen ja EPPO:n välillä on erimielisyys siitä, kumman toimivaltaan kuuluisi Suomessa tutkittavaksi tullut rikos, jossa EPPO voisi näkemyksensä mukaan käyttää toimivaltaansa. Pykälän 1 momentissa määritetään EPPO-asetuksessa tarkoitettu kansallinen viranomainen, joka olisi valtakunnansyyttäjä. Pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa valtakunnansyyttäjän ratkaisutoimivallasta säädettyä ei kuitenkaan sovellettaisi, jos kansallisena syyttäjäviranomaisena asiassa toimii valtioneuvoston oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies.
Perustuslakivaliokunta painottaa säädettäväksi ehdotetun poikkeuksen merkitystä. Valtakunnansyyttäjän ratkaisuvallasta on suljettu pois ylimpien laillisuusvalvojien ja EPPO:n väliset toimivaltaristiriidat. Säännöksen mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin tai eduskunnan oikeusasiamiehen toimiessa asiassa kansallisena syyttäjäviranomaisena tämän tulee toimittaa toimivallan käyttöä koskeva asia Helsingin käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Käräjäoikeus on päätösvaltainen, kun siinä on yksin puheenjohtaja, eikä käräjäoikeuden ratkaisuun saa hakea muutosta valittamalla. Valiokunnan mielestä ratkaisun asiallinen merkitys edellyttää kuitenkin vähintään valituskiellon poistamista.
Perustuslain 114—116 §:ssä säädetään ministerisyytteen nostamisesta ja käsittelystä, ministerivastuuasian vireillepanosta sekä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä. Tarkemmin ministerivastuuasioiden käsittelystä säädetään valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa.
EPPO:n toimivalta käsitellä sen aineelliseen toimivaltaan kuuluvia rikoksia ei vaikuta sisältävän jäsenvaltiota toteuttamaan kansalliseen harkintaan perustuvia poikkeuksia. Vaikka esityksessä (s. 97) todetaan, että EPPO:n käsiteltäväksi tulevien asioiden voidaan normaalisti olettaa olevan muita kuin ministerivastuuasioista, lienee kuitenkin mahdollista, että EPPO tällaisen asian mahdollisesti tullessa ilmi ottaisi sen käsiteltäväkseen asian huomattavan periaatteellisen merkityksen vuoksi.
Ministerivastuuasian käsittelyssä on kysymys sellaisesta perustuslain tasolla säädetystä Suomen valtiosääntöisen järjestelmän erityispiirteestä, johon EPPO-asetuksella ei oletettavasti ole tarkoitettu puuttua. Käytännössä EPPO-asetus voisi vaikuttaa ministerivastuuasioiden suhteen niin, että ministerivastuuasian ollessa EPPO-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuun asialliseen toimivaltaan kuuluva EPPO:lla olisi asetuksen 25, 26 ja 27 artiklassa tarkoitettu oikeus ottaa asia käsiteltäväkseen. Kysymys ei ole tilanteesta, jossa EPPO-asetuksen määräykset olisivat aineellisessa ristiriidassa perustuslain tai valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain kanssa. Kysymys olisi lähinnä siitä, että EPPO-syyttäjä voisi toimia ministerivastuuasioissa siinä asemassa, joka valtakunnansyyttäjälle on ministerivastuuasioiden suhteen perustuslain 114 §:n 3 momentissa ja valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetun lain 4 ja 10 §:ssä säädetty. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan EPPO-asetuksella ei ole tavoiteltu ristiriidan luomista asetuksen ja Suomen perustuslaissa sekä valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä annetussa laissa säädetyn institutionaalisen järjestelyn välille.
EPPO-asetuksen 29 artikla sisältää säännökset erioikeuksien ja vapauksien pidättämisestä. Artiklan 1 kohdan mukaan, jos EPPO:n tutkinta koskee henkilöitä, joihin sovelletaan erioikeuksia tai vapauksia kansallisen lainsäädännön nojalla, ja tällainen erioikeus tai vapaus on esteenä tietyn tutkinnan suorittamiselle, Euroopan pääsyyttäjä tekee perustellun kirjallisen pyynnön tämän erioikeuden tai vapauden pidättämisestä asianomaisessa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
Perustuslakivaliokunnan mielestä EPPO-asetuksen 29 artiklasta on pääteltävissä, että asiaa koskevia jäsenvaltioiden institutionaalisia järjestelyjä on ollut tarkoitus kunnioittaa, eikä EPPO:lle ole siten edellytetty säädettävän kansallisia syyttäjäviranomaisia laajempia mahdollisuuksia syytteen nostamiseen. Valiokunnan mielestä perustuslaissa säädetty ministerivastuun erityinen käsittelyjärjestys ja korotettu syyttämiskynnys samastuu asetuksen 29 artiklassa viitattuun.
Perustuslakivaliokunnan mielestä EPPO-asetuksen soveltaminen ei johda ristiriitaan perustuslain kanssa, mikäli EPPO-syyttäjä tekee artiklassa mainitun pyynnön ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka käsittelee sen toimivaltaansa kuuluvana asiana laillisuusvalvojalle kuuluvan harkintavallan mukaisesti, ja ryhtyy harkintansa mukaan mahdollisesti perustuslain 115 §:ssä säädettyihin toimenpiteisiin. Valiokunta pitää kuitenkin selvänä, että perustuslain sääntelyä ministerisyytteen nostamisen edellytyksistä on tulkittava yhdessä muun perustuslain sääntelyn kanssa. Asetuksen 29 artiklassa ei myöskään aseteta sisällöllisiä vaatimuksia siinä viitattujen kansallisten menettelyjen mukaiselle päätöksenteolle. Eduskunnan päätöksentekoa sitoo perustuslain 114 §:n 2 momentin mukaisessa menettelyssä perustuslain 114 §:n 3 momentissa valtakunnansyyttäjästä säädetty.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta on täsmennettävä siten, että sääntelystä ilmenee selkeästi sen suhde perustuslain 114 §:n 3 momentissa säädettyyn. Tällainen täsmentäminen on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä täsmentäminen voidaan tehdä esimerkiksi säännöksellä, jonka mukaan asetuksen 29 artiklassa tarkoitettu pyyntö tulee tehdä ylimmälle laillisuusvalvojalle, joka ratkaisee sen noudattamalla soveltuvin osin, mitä laillisuusvalvonta-asioiden käsittelystä on säädetty.
Perustuslakivaliokunnan mielestä menettelyä valtakunnanoikeudessa koskevien säännösten ajanmukaisuutta ottaen huomioon esimerkiksi nyt arvioitavan EU-liitännäisen sääntelyn on syytä valtioneuvostossa tarkastella laajemminkin.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen ylintä laillisuusvalvontaa ja ministerisyytteen käsittelyä koskevan sääntelyn täydentämisestä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.