Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäviksi oppivelvollisuuslaki ja laki tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta sekä muutettaviksi näihin uusiin annettaviin lakeihin liittyen perusopetuslakia, lukiolakia, ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia, vapaasta sivistystyöstä annettua lakia, opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia, valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annettua lakia, opintotukilakia, koulumatkatukilakia, ylioppilastutkinnosta annettua lakia sekä eräitä muita lakeja.
Oppivelvollisuuslaki ja siihen liittyvät muut muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2021. Tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annettava laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2021, mutta kyseistä koulutusta järjestettäisiin 1.8.2022 lukien. Tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen liittyvät muut muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2022.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan muun muassa perustuslain sivistyksellisiä oikeuksia koskevan 16 §:n, yhdenvertaisuutta koskevan perustuslain 6 §:n, henkilötietojen suojaa koskevan 10 §:n ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta.
Lakiehdotukset arvioidaan voitavan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan säädettäviksi oppivelvollisuuslaki ja laki tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta sekä muutettaviksi useita opetusta ja koulutusta koskevia lakeja. Esityksessä ehdotetaan, että oppivelvollisuus laajennettaisiin koskemaan nykyisen perusopetuksen jälkeistä koulutusta siihen asti, kun henkilö täyttää 18 vuotta.
Lakiehdotuksilla pyritään koulutus- ja osaamistason nostamiseen. Lisäksi esityksen tavoitteena on kaventaa oppimiseroja, lisätä koulutuksellista tasa-arvoa ja antaa kaikille nuorille yhdenvertaiset mahdollisuudet kouluttautua kykyjensä mukaisesti. Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyn tavoitteita sinänsä hyväksyttävinä ja sivistyksellisiä perusoikeuksia edistävinä. Vaikka lakiehdotuksella on perusoikeusjärjestelmään kiinnittyvä hyväksyttävä tavoite, joka valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä voi oikeuttaa myös perusoikeuden rajoittamisen, on sääntelyn merkitessä perusoikeuden rajoittamista muidenkin yleisten ja mahdollisten erityisten rajoittamisedellytyksien oltava käsillä (ks. esim., s. 2,, s. 3/I ja, s. 2/II). Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että esityksen tavoitteisiin olisi mahdollista pyrkiä myös muilla keinoilla, kuten oppilaiden ja opiskelijoiden tuella ja ohjaamisella.
Hallituksen esitykseen sisältyy varsin laaja suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso. Siinä lakiehdotuksia tarkastellaan paitsi perustuslain 16 §:n myös muun muassa yhdenvertaisuutta koskevan perustuslain 6 §:n, henkilötietojen suojaa koskevan 10 §:n ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta. Myös muualla esityksessä käsitellään perustuslakiin liittyviä kysymyksiä, kuten Ahvenanmaan asemaa. Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 14 kohdan mukaisesti Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta muun muassa opetusta ja oppisopimusta koskevissa asioissa.
Hallituksen esityksen mukaan oppivelvollisuus päättyy henkilön täyttäessä 18 vuotta. Ikärajaa perustellaan sillä, että täysi-ikäisyyden saavuttamiseen liittyy monia henkilön asemaan liittyviä oikeusvaikutuksia, kuten vanhempien elatusvelvollisuuden pääsääntöinen päättyminen. Siten oppivelvollisuutta ei ole katsottu perustelluksi ulottaa täysi-ikäisyyden yli. Perustuslakivaliokunta pitää valittua sääntelyratkaisua hyväksyttävänä. Samalla valiokunta kuitenkin huomauttaa, että oppivelvollisuuden päättyessä täysi-ikäisyyteen esimerkiksi toisen asteen tutkinnon suorittaminen on usein vielä kesken.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan oppivelvollisuuden laajentamista nykyisestä. Oppivelvollisuutta suoritetaan ehdotuksen mukaan osittain sellaisessa koulutuksessa, joka perustuslain tulkintakäytännön mukaan nykyisellään kuuluu perustuslain 16 §:n 2 momentin alaan. Ehdotus ei siten ole vaikeuksitta sovitettavissa perustuslain 16 §:n 1 ja 2 momenttia koskevaan tulkintakäytäntöön.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen lähtökohtana on, että laajennettu (nykyisen perusopetuksen jälkeiseen aikaan sijoittuva) oppivelvollisuuskoulutus ei ole perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta. Hallituksen esityksessä korostetaan, että oppivelvollisuutta laajennettaessa laajenee myös oikeus maksuttomaan koulutukseen. Esityksessä valitun perustuslain 16 §:n 1 ja 2 momenttia koskevan tulkinnan tueksi esitetään muun muassa, että perusoikeusuudistusta säädettäessä on oletettavasti ensisijaisesti ajateltu tilannetta, jossa oppivelvollisuutta laajennettaisiin muuttamalla peruskoulu- tai sittemmin perusopetuslaissa tarkoitetun perusopetuksen kestoa. Hallituksen esityksen (s. 282) mukaan tulkinta ei ole yksiselitteistä sen suhteen, tarkoittaako maininta perustuslain 16 §:n 1 momentin virkkeiden yhteydestä sitä, että "oppivelvollisuuteen kuuluva koulutus on ensimmäisessä virkkeessä säädetyllä tavalla katsottava universaaliksi oikeudeksi vai onko yhteydellä viitattu ainoastaan edellytykseen oppivelvollisuuteen kuuluvan koulutuksen maksuttomuudesta". Hallituksen esityksessä omaksuttua tulkintaa voidaan arvioida tukevan myös ajatus siitä, että perusopetuksella olisi ymmärrettävä tarkoitetun nimenomaan kaikille yhteistä peruskouluopetusta.
Hallituksen esityksessä omaksuttu tulkinta on kuitenkin ristiriidassa sen perusoikeusuudistuksen perustelujen nimenomaisen maininnan kanssa, jonka mukaan perustuslain 16 §:n 1 momentin ensimmäinen ja toinen virke on tarkoitettu olemaan siten yhteydessä toisiinsa, että perusopetukseksi on katsottava se opetus, joka kuuluu oppivelvollisuuteen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt käsillä olevassa ehdotuksessa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella laajennetun oppivelvollisuuden kuulumista perusopetukseen tulisi arvioida toisin kuin mitä perusoikeusuudistuksen esitöissä on nimenomaisesti tehty. Valiokunnan mielestä oppivelvollisuuteen kuuluva opetus on siten perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta.
Perustuslakivaliokunta toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, että perustuslaissa käytetyt käsitteet ovat autonomisia suhteessa tavallisessa laissa tehtäviin luokitteluihin (, s. 3,, s. 2). Perusopetukselle tavallisessa laissa annettu merkityssisältö ei siten määrittele perustuslaissa tarkoitetun perusopetuksen sisältöä. Valiokunta kuitenkin kiinnittää lainsäädännön selkeyden kannalta huomiota mahdolliseen tarpeeseen tarkistaa tavallisessa laissa käytettyjä käsitteitä.
Perustuslain 16 §:n 1 momentista seuraa, että siinä tarkoitettu oppivelvollisuus on voitava suorittaa maksuttomassa perusopetuksessa. Oppivelvollisuuden kestoa voidaan tämän edellytyksen täyttyessä muuttaa. Perusoikeusuudistuksen perusteluissa viitataan oppivelvollisuuden laajentamiseen tai supistamiseen. Perustuslain 16 §:stä ei siten johdu estettä nyt ehdotetun kaltaisille oppivelvollisuuden laajentamisen perusratkaisuille, vaikkei laajentaminen itsessään olekaan perustuslaissa edellytettyä. Opetuksen maksuttomuuden toteutumista tarkastellaan kuitenkin eräiden erityiskysymysten osalta jäljempänä erikseen.
Muuta kuin perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua opetusta koskee perustuslain 16 §:n 2 momentti. Sen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Säännöksellä on julkiselle vallalle asetettu yleinen velvollisuus huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (, s. 64/I ja, s. 2/I). Oikeus saada muuta kuin perusopetusta varattomuuden estämättä on turvattava sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Sääntelyvaraus edellyttää oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (, s. 12/I ja, s. 2/I).
Perustuslaissa ei edellytetä perustuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitetun opetuksen maksuttomuutta, jos muulla tavoin huolehditaan siitä, että jokaisella on tosiasiallinen mahdollisuus saada opetusta ja kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Viittaus yhtäläiseen mahdollisuuteen merkitsee, että jokaiselle tulee turvata puheena olevat mahdollisuudet muun muassa asuinpaikasta riippumatta. Perustuslakivaliokunta on perustuslain 16 §:n 2 momenttiin sisältyvän turvaamisvelvoitteen osalta tähdentänyt palvelujen riittävyyden tärkeyttä sen kannalta, että varattomuuteen tai asuinpaikkaan liittyvät syyt eivät muodostu tosiasiallisiksi esteiksi yksilön mahdollisuuksille saada opetusta ja kehittää itseään (, s. 5,, s. 7,, s. 2,, s. 2). Lainsäädäntö opintotuesta täyttää omalta osaltaan perustuslain 16 §:n 2 momentissa säädettyä toimeksiantoa (, s. 2/I,, s. 2/I).
Jokaisen oikeutena perustuslain 16 §:n 1 momentissa turvattu perusopetuksen maksuttomuus merkitsee perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan sitä, että opetusta on voitava saada ilman opiskelijalle aiheutuvia kustannuksia. Opetuksen ohella on siten myös välttämättömien opetusvälineiden, kuten oppikirjojen, oltava ilmaisia (, s. 64/I). Perusopetuksen maksuttomuus 1 momentissa tarkoittaa myös tarpeellisia koulukuljetuksia ja riittävää ravintoa (, s. 9/II, ks. myös esim.).
Perusopetuslain 31 §:ssä säädetään opetuksen maksuttomuudesta. Pykälää ei nyt ehdoteta muutettavaksi. Perusopetuslain mukaisen opetuksen jälkeisen oppivelvollisuuskoulutuksen maksuttomuudesta ehdotetaan säädettäväksi oppivelvollisuuslain 16 §:ssä ja maksuttomuuden laajuudesta 17 §:ssä. Opetuksen edellyttämät oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja -aineet ovat oppivelvollisuuslakiehdotuksen 17 §:n mukaan opiskelijalle maksuttomia. Maksuttomia eivät kuitenkaan ole erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavat välineet. Saman pykälän 2 momentissa säädetään opintoja täydentävistä vapaaehtoisista opintoretkistä, vierailuista, tapahtumista ja muista vastaavista toiminnoista perittävistä kohtuullisista maksuista.
Vaikka perustuslakivaliokunta pitää hallituksen esityksestä poiketen oppivelvollisuuteen kuuluvaksi säädettyä koulutusta kokonaisuudessaan perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perusopetuksena, ei perustuslaista valiokunnan mielestä johdu, että perusopetuksen maksuttomuutta on tarkasteltava kaikilta osin yhteneväisesti koko opetuksen ajalta. Maksuttomuus voi siten sisällöltään olla erilaista esimerkiksi perusopetuslaissa tarkoitetussa opetuksessa kuin sen jälkeisessä koulutuksessa. Syynä tälle ovat paitsi oppivelvollisen ikä myös vapaa hakeutumisoikeus ja siitä seuraava eriytyminen osaamisen hankkimistavoissa.
Oppivelvollisuuslain 16 ja 17 §:n välinen yhteys ja 17 §:lle esitetyt perustelut viittaavat perustuslakivaliokunnan mielestä siihen, että perusopetuslain mukaisen opetuksen maksuttomuuteen sovelletaan nykytilaa vastaavasti perusopetuslain 31 §:ää ja että 17 §:n mukaisia poikkeuksia maksuttomuuteen voidaan soveltaa vain perusopetuslain mukaisen opetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuden suorittamiseen. Oppivelvollisuuslakiehdotuksen 17 §:n soveltamisalaa on välttämätöntä rajata tämän mukaisesti. Tällainen rajaus on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavia välineitä ovat ehdotuksen perustelujen mukaan esimerkiksi erityisen koulutustehtävän saaneissa lukioissa tai tietyissä ammatillisissa tutkinnoissa tarvittavat soittimet ja urheiluvälineet. Erityisellä harrastuneisuudella tarkoitetaan sellaisia taitoja tai harrastuksia, joita opiskelija on harjoittanut jo ennen kyseisten opintojen aloittamista ja joiden tietynasteinen taitotaso on opiskelijaksi ottamisen edellytyksenä kyseisiin koulutuksiin. Tällaisia ovat esimerkiksi instrumentin soittotaito tai urheilulajin hallinta. Perusteluissa säännöksen kattamien välineiden kuvataan olevan luonteeltaan henkilökohtaisia ja opiskelijan tyypillisesti käyttävän niitä myös ennen koulutuksen aloittamista ja koulutuksen päättymisen jälkeen.
Oppivelvollisuuslain 17 §:n arvioidaan hallituksen esityksessä olevan sopusoinnussa perustuslain 16 §:n kanssa muun muassa sen vuoksi, että erityistä harrastuneisuutta painottavaan koulutukseen osallistuminen on opiskelijalle vapaan hakeutumisoikeuden puitteissa vapaaehtoista ja oppivelvollisuutta on aina mahdollisuus suorittaa myös sellaisessa koulutuksessa, jossa ei edellytetä erityisten välineiden tai tarvikkeiden hankkimista. Tällä seikalla on perustuslakivaliokunnan mielestä merkitystä arvioitaessa sääntelyä. Valiokunta kuitenkin painottaa, ettei perustuslain 16 §:n 1 momentin kannalta ole riittävää, että oppivelvollisuus on mahdollista suorittaa jossakin koulutuksessa maksuttomasti. Eurooppalaista koulua koskevan valiokunnan lausunnon maininta erityisestä sääntely-yhteydestä viittaa siihen, että maksullisuus voi tulla kyseeseen vain hyvin rajoitetusti. Siksi perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että maksuttomuuden rajoitusta oppivelvollisuuslain 17 §:n 1 momentissa täsmennetään niin, ettei se kata kaikkia erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavia välineitä. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Rajoitusta voidaan täsmentää esimerkiksi lainkohdan perusteluissa mainituilla seikoilla.
Mahdollisuudesta periä maksuja opintoja täydentävästä vapaaehtoisesta toiminnasta ehdotetaan säädettäväksi oppivelvollisuuslain 17 §:n 2 momentissa. Ehdotetun säännöksen mukaan opintoja täydentävistä vapaaehtoisista opintoretkistä, vierailuista, tapahtumista ja muista vastaavista toiminnoista voitaisiin periä kohtuullisia maksuja. Perustuslakivaliokunta korostaa, että sääntely koskee vain täydentävää vapaaehtoista toimintaa. Tarjolle annettava maksuton vaihtoehto ei myöskään saa hallituksen esityksen mukaan olla työläämpi tai muutoin vaikeampi suorittaa kuin tarjolla oleva maksullinen vaihtoehto. Opetuksen tulisi olla aina maksutonta.
Perustelujen mukaan koulutuksen järjestäjä voisi kuitenkin tarjota esimerkiksi soveltavia erikoiskursseja tai opintojaksoja, joihin sisältyvistä muista kuin opetukseen liittyvistä kustannuksista voitaisiin periä maksuja. Esimerkkinä tällaisista voivat esityksen mukaan olla esimerkiksi ravintolavierailut tapakasvatuksen yhteydessä tai lentolupakirjan hankinta.
Perusopetuslain mukaisessa opetuksessa kunta osoittaa oppivelvolliselle lähikoulun tai muun soveltuvan opetuspaikan. Muun oppivelvollisuuskoulutuksen lähtökohtana on hallituksen esityksessä vapaa hakeutumisoikeus, jolloin oppivelvollinen voi vapaasti hakeutua koulutusalalle ja oppilaitokseen (toinen aste, ns. nivelvaiheen koulutus), jonka hän katsoo kykyjensä, kiinnostuksen kohteidensa ja erityisten tarpeidensa perusteella parhaiten soveltuvaksi.
Vapaa hakeutumisoikeus ei tarkoita oppivelvollisen oikeutta päästä juuri haluamaansa koulutukseen. Oppivelvollisten sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen kannalta on merkityksellistä, että koulutusta on riittävästi tarjolla eri osissa maata. Perusopetuslain mukaisen opetuksen järjestämiseen kunnilla on velvollisuus, mutta muun oppivelvollisuuteen kuuluvan koulutuksen saatavuudesta on tarkoitus huolehtia koulutuksen järjestämisluvilla. Hallituksen esityksessä todetaan, että lainsäädäntöä tai järjestämislupia on mahdollisuus muuttaa velvoittavampaan suuntaan, jos koulutuksen saatavuudessa ilmenee ongelmia. Perustuslakivaliokunta painottaa koulutuksen saatavuuden riittävyydestä huolehtimista ja myös kielellisten oikeuksien turvaamista järjestämislupia myönnettäessä. Valiokunta pitää tärkeänä lainsäädännön vaikutusten huolellista seurantaa ja ripeää puuttumista mahdollisesti havaittaviin epäkohtiin.
Koulutuksen alueellinen saatavuus on merkityksellistä myös perustuslain 9 §:ssä turvattujen liikkumisvapauden ja asuinpaikan valintaa koskevan oikeuden kannalta. Hallituksen esityksessä koulutuksen saatavuudesta esitettyjen tietojen perusteella voidaan arvioida, että koulutuksen saatavuus saattaa vaikuttaa erityisesti vaativaa erityistä tukea tarvitsevien oppivelvollisten mahdollisuuteen valita koulutuspaikkakunta. Myös ruotsinkielistä koulutusta on tarjolla vain osalla koulutuksen järjestäjistä painottuen alueille, joilla ruotsinkielistä väestöä asuu. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, ettei oppivelvollisuus vastaisuudessakaan merkitse niin sanottua koulupakkoa, vaan oppivelvollisuutta voi halutessaan suorittaa myös itsenäisesti asuinpaikasta riippumatta. Ehdotettu sääntely ei siksi muodostu ongelmalliseksi perustuslain 9 §:n kannalta.
Jos oppivelvollinen ei ole aloittanut perusopetuksen suorittamisen jälkeen oppivelvollisuuslain 4 §:ssä tarkoitetussa koulutuksessa, asuinkunnan tehtävänä on saman lain 15 §:n mukaan osoittaa oppivelvolliselle opiskelupaikka tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa tai työhön ja itsenäiseen elämään valmentavassa koulutuksessa. Opiskelupaikka voidaan osoittaa myös asuinkunnan järjestämässä tutkintokoulutukseen valmentavassa koulutuksessa.
Ehdotetusta 15 §:n säännöksestä ei perustuslakivaliokunnan mielestä käy riittävän selvästi ilmi, ettei oppivelvollisuuden suorittaminen merkitse koulupakkoa. Sääntelyä tulee täsmentää niin, että siitä käyvät ilmi myös vaihtoehtoiset, vähemmän henkilön muita perusoikeuksia rajoittavat tavat suorittaa oppivelvollisuutta. Tämä on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Opiskelupaikan osoittamisessa huomioon otettavista seikoista ehdotetaan säädettäviksi oppivelvollisuuslain 15 §:n 2 momentissa. Perustuslakivaliokunta pitää oppivelvollisen itsemääräämisoikeuden kannalta perusteltuna, että päätöksessä huomioon otettavia seikkoja koskevaan luetteloon lisätään myös opiskelijan henkilökohtaisten toiveiden huomioon ottaminen mahdollisuuksien mukaan.
Opiskelupaikka tulee oppivelvollisuuslain 15 §:n 2 momentin mukaan osoittaa oppivelvollisen perusopetuslain 10 §:ssä tarkoitetun opetuskielen mukaisesti suomen tai ruotsin kielellä järjestettävässä koulutuksessa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sääntelyssä ehdotonta estettä ei tulisi olla sillekään, että oppivelvollisen toiveesta opiskelupaikka voitaisiin osoittaa muunkielisessä koulutuksessa. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, ettei opiskelupaikan osoittamista koskevassa sääntelyssä oteta huomioon muita lainsäädännössä tunnistettuja opetuskieliä kuin suomi ja ruotsi. Sääntelyä olisi syytä täydentää tältä osin.
Ehdotettua valituskieltoa perustellaan hallituksen esityksessä (s. 194) sillä, että opiskelupaikan osoittamista koskevissa asioissa olisi käytössä oikaisuvaatimusmenettely ja että kyse on asioista, joihin niiden luonteen vuoksi tulisi saada nopeasti lainvoimainen ratkaisu. Perustelujen mukaan muutoksenhakusääntely myös vastaisi opetusta ja koulutusta koskevissa laeissa yleisesti omaksuttua sääntelytapaa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota opiskelupaikan osoittamista koskevan päätöksen merkitykseen oppivelvollisen oikeuksien kannalta ja siihen, että kyseessä on uudentyyppinen sääntely, josta ei siten ole aikaisempaa oikeuskäytäntöä. Valiokunnan mielestä ei ole selvää, että kyse on vähäisenä pidettävästä poikkeuksesta oikeuteen hakea muutosta. Muutoksenhakuun opiskelupaikan osoittamista koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä on perusteltua soveltaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säännöksiä.
Oppivelvollisuuslaissa säädettäisiin tilanteista, joissa oppivelvollinen voisi keskeyttää oppivelvollisuuden suorittamisen (7 §) ja joissa oppivelvollinen katsottaisiin eronneeksi (13 §). Esityksessä ei ehdoteta muutettavaksi opiskelijaksi ottamisen esteitä eikä opiskeluoikeuden peruuttamiseen liittyviä säännöksiä oppivelvollisuuden laajentamisen myötä. Opiskeluoikeuden peruuttamista koskevaa voimassa olevaa sääntelyä on osin arvioitu perustuslakivaliokunnassa perustuslain 16 §:n 2 momentin soveltamisalalla (, s. 4/I,).
Oppivelvollisuus turvaa valiokunnan mielestä lasten osalta sitä, että lapsen oikeus saada perusopetusta ei vaarannu. Oppivelvollisuus suojaa lisäksi lapsen oikeutta opetukseen myös huoltajan toimenpiteitä vastaan.
Oppivelvollisuuslain 7 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi oppivelvollisuuden suorittamisen määräaikaisesta keskeyttämisestä ja 7 §:n 2 momentissa oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisestä toistaiseksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännöstä sovelletaan sekä perusopetuksessa että perusopetuksen jälkeisessä muussa oppivelvollisuuteen kuuluvassa koulutuksessa. Hallituksen esityksen mukaan (s. 159) perusopetuslaissa ei nykyisin nimenomaisesti säädetä oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisestä, vaan keskeyttämisperusteet ovat muodostuneet soveltamiskäytännössä. Säännöksellä yhtenäistettäisiin ja selkeytettäisiin oikeustilaa oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisessä. Lähtökohtana on perustuslaissa säädetty jokaisen oppivelvollisen oikeus opetukseen ja opiskeluun. Oppivelvollisuus voidaan keskeyttää ainoastaan oppivelvollisen tai hänen huoltajansa tahdonilmaisun eli hakemuksen perusteella, ei missään tilanteessa viranomaisaloitteisesti.
Säännös on uusi ja merkittävä poikkeus oppivelvollisuudesta. Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on, että säännös koskee myös perusopetuslaissa tarkoitetussa opetuksessa olevia oppivelvollisia eli käytännössä 7—15-vuotiaita lapsia. Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että ehdotetun 7 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan oppivelvollisella on oikeus keskeyttää oppivelvollisuuden suorittaminen määräajaksi oppivelvollisen suorittamisen estävän pitkäaikaisen sairauden tai vamman vuoksi, ja 2 momentin mukaan oppivelvollisella on oikeus keskeyttää oppivelvollisuuden suorittaminen toistaiseksi, jos oppivelvollisuuden suorittamisen estävä sairaus tai vamma on luonteeltaan pysyvä.
Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan terveydentilan tai vammaisuuden perusteella. Perustuslakivaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota myös vammaisten henkilöiden oikeuksista tehtyyn yleissopimukseen. Sopimuksen 24 artiklan mukaan sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden koulutukseen. Tätä oikeutta toteuttaessaan sopimuspuolet varmistavat, että vammaisia henkilöitä ei suljeta yleisen koulutusjärjestelmän ulkopuolelle vammaisuuden perusteella ja ettei vammaisia lapsia suljeta maksuttoman ja pakollisen ensimmäisen asteen tai toisen asteen koulutuksen ulkopuolelle vammaisuuden perusteella ja että vammaiset henkilöt pääsevät kattavaan, laadukkaaseen ja maksuttomaan ensimmäisen asteen sekä toisen asteen koulutukseen yhdenvertaisesti muiden kanssa niissä yhteisöissä, joissa he elävät. Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 26 artiklassa tunnustetaan vammaisten henkilöiden oikeus päästä osallisiksi toimenpiteistä, joilla edistetään heidän yhteiskunnallista ja ammatillista sopeutumistaan.
Perustuslakivaliokunnan mukaan sinänsä on selvää, että terveydentila ja vammaisuus voivat joissakin tapauksissa muodostua käytännössä esteiksi opintojen harjoittamiselle (). Valiokunnan mielestä perustuslain 6 §:n 2 momentin ja vammaisyleissopimuksen 24 artiklan sääntelyn lähtökohtana ei kuitenkaan ole vammaisten henkilöiden saattaminen opetuksen ulkopuolelle, vaan tukeminen kohtuullisin mukautuksin ja välttämättömin tukitoimin, jotka mahdollistavat osallistumisen opetukseen vammasta huolimatta. Valiokunta on jo aikaisemmin katsonut, että opiskelun mahdollisia esteitä tarkasteltaessa on aina selvitettävä perusteellisesti ja vammaisten henkilöiden täysmääräistä osallistumista koulutukseen edistämään pyrkien, miten yksilöllisillä opetusjärjestelyillä, henkilökohtaistamalla tai apuvälineiden avulla voidaan mahdollistaa vammaisen henkilön opiskelu hänen itsemääräämisoikeuttaan täysmääräisesti kunnioittaen (, s. 4). Sairaus tai vamma ei siten valiokunnan mielestä voi olla lähtökohtainen peruste sulkea lasta oppivelvollisuuden ja siten maksuttoman perusopetuksen sekä jatkossa myös toisen asteen koulutuksen ulkopuolelle.
Perustuslakivaliokunnan mielestä sairauden ja vamman perusteella oppivelvollisuuden suorittaminen tulisi voida keskeyttää vain hyvin poikkeuksellisesti lähinnä sellaisissa tilanteissa, joissa sairaus tai vamma estää oppivelvollisuuden suorittamisen kokonaan, ja ensisijaisesti pyrkiä turvaamaan oppivelvollisen mahdollisuus suorittaa oppivelvollisuutensa kohtuullisin mukautuksin, henkilökohtaisten tukitoimien ja yksilöllistämisen avulla. Tällainen lähtökohta on turvattava säädösperusteisesti. Oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämistä koskevan hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 7 §:n säännöksen muuttaminen tältä osin on edellytyksenä lain käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Oppivelvollisuuslain 7 §:n mukaan oppivelvollisuuden määräaikaisen keskeyttämisen peruste voi olla myös vähintään kuukauden kestävä tilapäinen ulkomailla oleskelu. Perustuslakivaliokunnan mielestä lapsen oikeuksien näkökulmasta ensisijaisena vaihtoehtona ei voi tällöinkään olla oppivelvollisuuden keskeyttäminen. Perusopetusta oppivelvollisena suorittavalle lapselle tulee turvata muin keinoin opetuksen jatkuminen ulkomailla oleskelun aikana. Sama huomautus voidaan valiokunnan mielestä kohdistaa myös oppivelvollisuuden suorittamisen estävään elämäntilanteeseen liittyvään painavaan syyhyn oppivelvollisuuden keskeyttämisperusteena. Sääntelyä on muutettava lapsen oikeutta opetukseen paremmin turvaavaksi. Perustuslakivaliokunta pitää myös tärkeänä, että viranomaiset antavat oppivelvolliselle ja hänen huoltajalleen tai muulle lailliselle edustajalleen tietoja ja neuvontaa vaihtoehdoista oppivelvollisuuden keskeyttämiselle.
Oppivelvollisuuslain 13 §:ssä säädetään eronneeksi katsomisen menettelystä. Perusteista säädetään erikseen. Esimerkiksi oppivelvollisuuslain 8 §:n 3 momentin mukaan oppivelvollinen katsottaisiin eronneeksi, jos hän ei osallistu suunnitelman laadintaan tai noudata laadittua suunnitelmaa. Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen 18 §:n mukaan opiskelija katsottaisiin eronneeksi, jos on ilmeistä, että hänen tarkoituksenaan ei ole osallistua 14 §:ssä tarkoitetun suunnitelman mukaiseen opetukseen eikä hän ole esittänyt poissaololleen perusteltua syytä. Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksen 46 §:n mukaan opiskelija voidaan katsoa eronneeksi, jos hän pätevää syytä ilmoittamatta on poissa opetuksesta ja jos on ilmeistä, että opiskelija ei suorita opintojaan henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman mukaisesti. Vastaavia säännöksiä on myös 4. ja 5. lakiehdotuksessa.
Perustuslakivaliokunnan mielestä eronneeksi katsomista koskeva sääntely osin rinnastuu tavoitteiltaan kurinpidollisiin seuraamuksiin, sillä siinä säädetään moitittavan menettelyn kielteisestä seuraamuksesta. Eronneeksi katsominen on luonteeltaan hallintopäätös, jolla puututaan merkittävällä tavalla perusoikeuteen saada perusopetusta ja rajoitetaan samalla lakisääteisen oppivelvollisuuden suorittamista. Eronneeksi voidaan katsoa varsin vähäisin perustein. Esimerkiksi oppivelvollisuuslain 8 §:n mukaan, jos oppivelvollinen ei noudata oppivelvollisuuden suorittamisesta määräaikaisen erottamisen aikana laadittua suunnitelmaa, sovelletaan, mitä asianomaista koulutusta koskevassa laissa ja oppivelvollisuuslain 13 §:ssä eronneeksi katsomisesta säädetään. Sääntelyyn ei sisälly esimerkiksi vaatimusta noudattamatta jättämisen olennaisuudesta. Opiskelijan eronneeksi katsomisesta perusteet on säännelty osin myös väljästi ja tulkinnanvaraisesti. Oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta merkityksellistä on, että eroamista koskevan sääntelyn soveltamisen edellytykseksi ei ole myöskään säädetty velvoitetta ohjata lievemmin ja ohjaavin keinoin opiskelijaa täyttämään velvollisuutensa.
Eronneeksi katsomisen kynnystä on säännöskohtaisesti tarkasteltava ja korotettava tarvittaessa. Säännösperustaisesti on myös varmistettava, että eronneeksi katsomista pidetään viimesijaisena keinona suhteessa lievempiin ja ohjaaviin keinoihin.
Oppivelvollisuutta olisi hallituksen esityksen mukaan mahdollista suorittaa myös sellaisissa ammatillisissa koulutuksissa, joissa opiskelijalta voidaan lainsäädännön mukaisesti tietyissä tilanteissa peruuttaa opiskeluoikeus opinnoissa, joihin sisältyy alaikäisten turvallisuutta, potilas- tai asiakasturvallisuutta taikka liikenteen turvallisuutta koskevia vaatimuksia. Opinnoissa, jotka edellyttävät olennaisesti alaikäisten parissa työskentelyä, voidaan opiskeluoikeus lisäksi peruuttaa, jos opiskelija on tuomittu rangaistukseen eräistä säännöksissä luetelluista rikoksista.
Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan oppivelvollisuuslain 13 §:n säännöstä oppivelvollisen eronneeksi katsomisesta sovelletaan, kun opiskeluoikeus päättyy lukiolain 24 §:ssä, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 97 §:ssä, vapaasta sivistystyöstä annetun lain 25 i §:ssä tai tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetun lain 18 §:ssä säädetyillä perusteilla. Oppivelvollisuuslain sääntely ei siten ilmeisesti sovellu tilanteisiin, joissa henkilön opiskeluoikeus on peruutettu esimerkiksi tiettyihin rikoksiin syyllistymisen vuoksi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 81 §:n nojalla. Epäselväksi jää, miten henkilö suorittaa oppivelvollisuuttaan tämän jälkeen ja kohdistuuko häneen esimerkiksi hakeutumisvelvollisuus. Sivistysvaliokunnan on tarkasteltava sääntelyn kokonaisuutta ja täsmennettävä sääntelyä.
Lakiehdotukset ovat merkityksellisiä perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (, s. 5 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on kuitenkin rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (, s. 45,, s. 40).
Perustuslakivaliokunnan omaksuman kannan mukaan sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (ks. myös, s. 3,, s. 3/II). Valiokunta on kiinnittänyt huomiota yleisemmin myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn epäselvyyteen, raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim., s. 6 ja, s. 3). Valiokunta muistuttaa, että henkilötietojen käsittelyä koskevassa sääntelyssä on muun ohella kyse perustuslain 10 §:ssä yksityisille ihmisille turvattujen oikeuksien toteuttamisesta (, s. 4).
Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely lakiehdotuksissa on osin vaikeaselkoista ja vaivalloista. Lakiehdotuksen sisältöä on jatkokäsittelyssä syytä arvioida erityisesti suhteessa EU:n tietosuoja-asetuksessa tai muussa yleislaissa säädettyyn (ks. myös, s. 4,, s. 4). Sivistysvaliokunnan on varmistuttava lakiehdotusten yhteensopivuudesta EU:n tietosuoja-asetuksen kanssa ja myös selkeytettävä sääntelyä.
Perusopetuksen ja oppivelvollisuuden välinen suhde
Opetuksen maksuttomuuden sisältö
Oppivelvollisuuden suorittamistavat ja opiskelupaikan osoittaminen
Opiskeluoikeuden keskeyttäminen ja eronneeksi katsominen
Henkilötietojen suoja
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 7 ja 15 §:stä sekä 17 §:n soveltamisalan rajaamisesta ja maksuttomuuden poikkeuksen täsmentämisestä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.