Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Komission esityksen sisältö ja valtioneuvoston sitä koskevat kannat käyvät ilmi valtioneuvoston selvityksestä E 125/2020 vp maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä Lausunnon kohde Valmistelun lähtökohdat ja keskeiset periaatteet Yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen Ulkoinen ulottuvuus
Euroopan komissio antoi syyskuussa 2020 tiedonannon uudesta maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksesta. Tiedonannossa esitellään komission näkemykset niistä toimista, jotka ovat tarpeen EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamiseksi ja yhtenäistämiseksi Euroopan unionin jäsenmaissa. Tiedonanto kattaa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kaikki keskeiset alueet. Lisäksi komissio antoi viisi lainsäädäntöehdotusta, joista täysin uusia ehdotuksia ovat ehdotukset asetukseksi muuttoliikkeen hallinnasta, asetukseksi kriisi- ja force majeure -tilanteista ja asetukseksi seulonnasta ulkorajoilla. Lisäksi komissio esittää muutoksia vuonna 2016 annettuihin turvapaikkamenettely- ja Eurodac-asetuksiin. Muiden vuoden 2016 ehdotuksien (turvapaikkavirasto-, määritelmä- ja uudelleensijoittamisasetus sekä vastaanottodirektiivi) osalta neuvotteluja jatketaan viime kaudella saavutetun yhteisymmärryksen pohjalta. Vastaavasti vuonna 2018 annettua paluudirektiiviä koskeva ehdotus otetaan neuvottelujen pohjaksi sitä muuttamatta. Tavoitteena on, että maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka saataisiin toimivaksi tavalla, joka olisi tehokas ja oikeudenmukainen jäsenmaiden kesken ja suhteessa maahanmuuttajiin ja turvapaikanhakijoihin.
Tiedonanto on keskustelunavaus EU-jäsenmaita jakaneiden muuttoliikettä koskevien kysymysten ratkaisemiseksi. Tämänhetkisen tiedon mukaan EU:n puheenjohtajamaa Saksa pyrkii joulukuussa 2020 löytämään jatkotyön pohjaksi yhteisiä näkemyksiä keskeisistä poliittisista linjauksista, jotka koskevat menettelyä ulkorajoilla, turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista ja solidaarisuutta sekä muita maahanmuuttopolitiikan keskeisiä ulottuvuuksia kuten yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, paluuta ja palauttamista sekä laillisia väyliä. Varsinaisten lainsäädäntöehdotusten käsittely käydään pääosin vuoden 2021 aikana.
Suuri valiokunta toteaa, että valtioneuvosto on toimittanut eduskuntaan syksyllä 2020 useita kokonaisuutta koskevia selvityksiä. Näitä kirjelmiä ovat valtioneuvoston perustuslain 97 §:n nojalla annettu selvitys E 125/2020 vp Euroopan komission maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamista koskevasta tiedonannosta sekä perustuslain 96 §:ään perustuvat kirjelmät U 60/2020 vp seulonta-asetuksesta, U 61/2020 vp toiminnasta kriisi- ja force majeure -tilanteissa ja U 62/2020 vp turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevasta asetusehdotuksesta sekä U-jatkokirjelmät U 30/2016 vp — UJ 39/2020 vp Eurodac-asetuksesta ja U 34/2016 vp - UJ 40/2020 vp menettelyasetuksesta.
Nyt annettavan suuren valiokunnan lausunnon kohteena ovat valtioneuvoston kirjelmässä E 125/2020 vp esitetyt kannat. Valiokunta ottaa myöhemmin erikseen tarkemmin kantaa valtioneuvoston varsinaisia lainsäädäntöesityksiä koskeviin toimintalinjoihin ja yksityiskohtaisiin kantoihin erikoisvaliokuntakäsittelyn päätyttyä.
Viitaten hallintovaliokunnan () ja ulkoasiainvaliokunnan () lausunnoissa esitettyihin näkemyksiin valiokunta esittää seuraavia näkökohtia kokonaisuuden jatkovalmistelua ohjaavista keskeisistä yleisistä periaatteista.
Valtioneuvoston selvityksessä todetaan, että tiedonannossa muuttoliikettä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti kattaen yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisen, paluupolitiikan, yhteistyön kolmansien maiden kanssa sekä laillisten väylien kehittämisen. Suuri valiokunta pitää laaja-alaista näkökulmaa perusteltuna ja tukee komission ehdottamaa laajaa lähestymistapaa tarkastella muuttoliikekysymystä useiden eri politiikka-alojen kokonaisuutena.
Valtioneuvoston näkemykseen yhtyen suuri valiokunta pitää tärkeänä, että maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kehittämiseksi haetaan EU-tason yhteistä ajantasaiseen ja laaja-alaiseen tilannekuvaan perustuvaa ratkaisua, jossa ennakoidaan myös tulevia kehityspolkuja. Kuten komission tiedonannossa todetaan, nykymaailman keskeiset haasteet, kuten väestönkehitys, ilmastonmuutos, sisäinen ja ulkoinen turvallisuus, kilpailu osaajista sekä eriarvoisuus, vaikuttavat kaikki muuttoliikkeen kehityskulkuihin. Vaikka muuttoliikkeen paine kohdistuu tällä hetkellä eteläisiin jäsenvaltioihin, myös Suomi on EU:n ulkorajavaltio. Valiokunta edellyttää, että Suomi toimii neuvotteluissa aktiivisesti ja ratkaisukeskeisesti kestävän ja tasapainoisen yhteisen järjestelmän luomiseksi. Valiokunta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen varmistaa eri politiikkasektorien johdonmukaisuus niin EU:n sisäisissä kuin ulkoisissakin toimissa.
Suuri valiokunta yhtyy hallintovaliokunnan () arvioon siitä, että Schengen-alueen toimivuuden ja sisäisen liikkuvuuden turvaaminen, ulkorajojen valvonnan tehokkuuden ja uskottavuuden sekä rajaturvallisuuden vahvistaminen edellyttävät nykyistä toimivampaa ja koordinoidumpaa muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikkaa EU-alueella. Kuten ulkoasiainvaliokunta toteaa, EU:n ulkorajojen valvonta on kaikkien jäsenvaltioiden, Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden sekä EU:n ja sen virastojen yhteisellä vastuulla. Hyvin hallitut EU:n ulkorajat ovat olennainen osa yhdennettyä turvapaikkapolitiikkaa (). Asiantuntijakuulemisissa on korostettu uudistuksen merkitystä ja tasapainoisen kokonaisratkaisun saavuttamisen tärkeyttä myös Suomea velvoittavien kansainvälisten velvoitteiden noudattamisen, laittoman maahantulon kannustimien vähentämisen, ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan vastaisen työn ja tähän liittyvän muun rikollisen toiminnan kitkemisen sekä ihmisten hyväksikäytön torjumisen sekä osaamisvajeen paikkaamisen kannalta.
Valtioneuvoston selvityksestä käy ilmi, että tiedonannossa keskitytään pitkälti tarpeeseen vahvistaa turvapaikkamenettelyjä koskevaa oikeudellista kehystä. Tiedonannon mukaan tavoitteena on harmonisoida jäsenvaltioiden käytäntöjä ja luoda saumaton prosessi rajatarkastuksesta turvapaikkamenettelyyn ja tarvittaessa paluuseen. Tämä on tarkoitus toteuttaa uusien menettelyjen luomisella sekä turvapaikka- ja palauttamismenettelyn välisen yhteyden tehostamisella.
Komissio esittää turvapaikkahaun kanavoimista seulontamenettelyn kautta joko tavanomaiseen turvapaikkamenettelyyn tai rajamenettelyyn sekä palauttamismenettelyyn tämän jälkeen. Seulontamenettely on uusi, ja sen tarkoituksena on ennen kaikkea nopeuttaa kaikkia maahantuloon tai palauttamiseen liittyviä menettelyjä. Kokonaisuuteen kuuluisivat sekä alkuvaiheen tarkastukset ja rekisteröinnit että tietyin reunaehdoin pakollinen rajamenettely turvapaikkamenettelyn muotona sellaisille henkilöille, joiden mahdollisuudet saada kansainvälistä suojelua ovat vähäiset. Tavoitteena on myös estää palautettavien edelleen liikkumista, tehostaa menettelyjä ja lisätä vapaaehtoisen paluun tukea jäsenvaltioissa. Pyrkimys tasapuoliseen vastuun- ja taakanjakoon jäsenvaltioiden kesken on hankkeen yksi keskeisiä elementtejä. Vastuu muuttoliikkeen hyvästä hallinnasta olisi aiempaa selvemmin EU:n yhteinen, ja paineen kohteeksi joutuvan maan tukeminen olisi pakollista. Jäsenvaltiot voisivat paine- ja kriisitilanteessa valita, osoittavatko ne tukea vastaanottamalla sisäisiä siirtoja vai ottamalla vastuun tietyn henkilömäärän palauttamisesta. Lisäksi merellä tapahtuvien etsintä- ja pelastusoperaatioiden jälkeen jäsenvaltioihin rantautuneet henkilöt muodostaisivat jatkossa oman kategoriansa edellä mainittuja solidaarisuustoimia varten.
Valtioneuvoston ja hallintovaliokunnan () tavoin suuri valiokunta katsoo, että turvapaikkajärjestelmän ja vastuunjaon EU:n alueelle tulevista turvapaikanhakijoista on oltava oikeudenmukainen, kestävä ja tosiasiallisesti toimiva siten, että normaalitilanteessa kaikki jäsenvaltiot pystyvät suoriutumaan velvoitteistaan. Hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio on voitava määrittää nopeasti, selkeästi ja yksiselitteisesti. On myös luotava lainsäädännöllisesti selkeä ja käytännössä toimiva järjestely korkean muuttoliikepaineen tilanteisiin ja erilaisiin kriiseihin, jotta jäsenvaltioille kohdistetaan nopeasti ja vaikuttavasti kaikki niiden tarvitsema tuki ja varmistetaan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimivuus ja maahanmuuton hallinta myös näissä tilanteissa perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittaen. Kuten hallintovaliokunta () toteaa, Suomi on ulkorajavaltio, ja sen vuoksi maamme kannalta on tärkeää, että EU:ssa olisi yhteinen solidaarisuusmekanismi korkean paineen alla olevan jäsenmaan riittäväksi tukemiseksi.
Suuri valiokunta arvioi erikoisvaliokuntien tavoin, että esitykseen liittyy yhteisvastuun toteuttamisen osalta epäselvyyksiä, jotka edellyttävät lisäselvityksiä niiden tosiasiallisesta toimivuudesta ja merkityksestä Suomen kannalta. Vastaavasti ehdotuksien muita vaikutuksia ja merkitystä tulisi kartoittaa edelleen valmistelun edetessä. Tältä osin suuri valiokunta viittaa asiantuntijakuulemisissa esitettyihin näkemyksiin siitä, että ehdotuksiin liittyy tietty jännite sinänsä oikeutetun maahanmuuton hallinnan ja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden aseman välillä. Erityisesti esityksiin seulonnasta, force majeure -tilanteista ja turvapaikkamenettelystä liittyy erinäisiä oikeudellisia, perus- ja ihmisoikeuksien soveltamiseen ja noudattamiseen liittyviä kysymyksiä, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota esitysten jatkovalmistelussa. Kuulemisissa on myös korostettu tarvetta vahvistaa Euroopan unionin perusoikeusviraston toimintamahdollisuuksia ja luoda perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista seulontamenettelyssä valvova toimivaltuuksiltaan ja resursseiltaan riittävä ja riippumaton valvontamekanismi. Valiokunta pitää näkemyksiä perusteltuina.
Suuri valiokunta kiinnittää lisäksi valtioneuvoston huomiota asiantuntijakuulemisissa esitettyihin arvioihin siitä, että ehdotukset nykymuodossaan voivat lisätä ihmisoikeusloukkausten riskiä kasvattamalla säilöönottotilanteiden määrää, pidentämällä niiden kestoa sekä lisäämällä maassa ilman oleskelulupaa olevien henkilöiden määrää, mikäli palautusjärjestelmä ei toimi oletetulla tavalla. Valiokunta muistuttaa, että EU:n muuttoliikkeen hallinnan kannalta keskeinen puute on tällä hetkellä se, että vain noin kolmannes henkilöistä, jotka on määrätty palaamaan, poistuvat jäsenvaltioista. Tämä heikentää järjestelmän uskottavuutta ja luotettavuutta kansalaisten näkökulmasta. Samalla se avaa mahdollisuuksia myös laittomalle maahanmuutolle, ja tällöin jäsenmaihin voi jäädä pysyvästi ihmisiä, joilla on kohonnut riski syrjäytymiseen ja hyväksikäytön uhriksi joutumiseen.
Suuri valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että myös jäsenvaltioiden kotouttamiskysymyksistä käydään EU-tason keskustelua. Vaikka kotouttaminen kuuluukin jäsenvaltioiden kansalliseen toimivaltaan, asiantuntijakuulemisissa on arvioitu, että EU-tason yhteistyöllä ja EU-rahoitusta hyödyntämällä voidaan saavuttaa maahanmuuttajien kotouttamisessa merkittäviä hyötyjä. Myös työperäisen maahanmuuton kehittäminen on tärkeätä.
Komission mukaan useat globaalit muutostekijät merkitsevät muuttoliikkeen määrän kasvua tulevina vuosina, mistä seuraa, että EU:n on tiivistettävä yhteistyötään kolmansien maiden kanssa. Tavoitteena on tasaveroinen ja molempien osapuolten intressit huomioon ottavien suhteiden rakentaminen sekä muuttoliikenäkökulman sisällyttäminen kaikkeen kumppanuustoimintaan.
Ulkoasiainvaliokunta () nostaa tältä osin erityisesti kehitysyhteistyön tärkeäksi osaksi muuttoliikepolitiikan kokonaisuutta. Suuri valiokunta arvioi, että EU:n kehitysyhteistyöllä voidaan vaikuttaa juurisyihin muun muassa parantamalla yhteiskuntien koheesiota, elinolosuhteita, hyvän hallinnon rakenteita ja taloudellisen toiminnan mahdollisuuksia. Olosuhteet lähtömaissa ovat avainkysymys sekä kehitystavoitteiden että muuttoliikkeen hallinnan kannalta. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös ulkoasiainvaliokunnan näkemyksiin riitä, että tiedonannon kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti on tärkeää tukea lähtömaita myös muutoin kuin kehitysyhteistyön keinoin muun muassa ulko- ja turvallisuuspolitiikalla, kuten esimerkiksi poliittisen vuoropuhelun ja kriisinhallinnan kautta. Ulkoasiainvaliokunta alleviivaa, että EU:n tulee entistä vahvemmin edistää YK:n kestävän kehityksen tavoitteita (). Suuri valiokunta pitää näkemyksiä perusteltuina.
Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta pitää tärkeänä, että EU ja jäsenvaltiot rakentavat ja solmivat tasaveroisia ja kestäviä kumppanuuksia muuttoliikkeen lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Yhteistyö on välttämätöntä mm. EU:hun suuntautuvien laillisten ja turvallisten väylien, kuten opiskelun ja työnteon polkujen tukemiseksi ja niiden saavutettavuuden lisäämiseksi myös kansainvälistä suojelua tarvitseville henkilöille, ihmissalakuljetuksen ja ihmiskaupan torjumiseksi, takaisinottoyhteistyön parantamiseksi, muuttoliikkeeseen liittyvien kestävien ratkaisujen tukemiseksi lähtö- ja kauttakulkumaissa sekä pakotetun muuttoliikkeen perimmäisiin syihin vaikutta-miseksi ja lähtömaiden olosuhteiden vakiinnuttamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että eri politiikka-aloja, kuten kaupallista yhteistyötä ja viisumipolitiikkaa, toteutetaan osana kumppanuuksia.
Eriävä mielipide
ERIÄVÄ MIELIPIDE 1
Perustelut
Euroopan komissio antoi syyskuussa 2020 esityksen uudesta maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmästä. Esityksessä esitellään komission näkemykset niistä toimista, jotka se kokee tarpeellisiksi EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamiseksi Euroopan unionin jäsenmaissa.
Esityksen tarkoituksena pitäisi olla ensisijaisesti rajatoimien ja palautusten tehostaminen ja täten hallitsemattomien siirtolaisvirtojen vähentäminen. Todellisuudessa komission esittämä maahanmuuttopaketti kuitenkin kiihdyttäisi siirtolaisvirtoja entisestään Eurooppaan ja Suomeen. Erityisesti jäsenvaltioita velvoittava taakanjakoon perustuva yhteisvastuumekanismi ja sisäisten siirtojen lisääminen tulevat lisäämään Euroopan vetovoimaa siirtolaisten keskuudessa entisestään ja houkuttelemaan lisää tulijoita Eurooppaan.
Paketti antaisi voimaan tullessaan komissiolle merkittävää valtaa. Komissio päättäisi esimerkiksi hakijamäärien ja jäsenmaiden välisten tehtävien jakamisesta ja ajaisi jäsenvaltiot tilanteeseen, jossa niiden on joko vastaanotettava pakolaisia tai maksettava.
Vaikka komissio esittää, että paketin painopiste on palautusten tehostamisessa, eivät sen ehdotukset sisällä yhtään konkreettista toimenpidettä, joilla hallitsematonta ja ei-toivottua siirtolaisuutta olisi mahdollista torjua. Päinvastoin, muuttoliike on komission mukaan pysyvä ja täysin normaali osa eurooppalaista kehitystä.
Eurooppaan laittomasti maahantulleiden palauttaminen on ollut jo kauan hyvin vaikeaa, koska lähtömaat eivät suostu ottamaan tulijoita vastaan. Palautussopimusten aikaansaamiseksi EU:n tulisi käyttää kauppa- ja viisumipolitiikkaa laajemmin hyödyksi. Lisäksi sen tulisi pikimmiten vaatia kehitysapurahojen sitomista palautuspolitiikkaan. Kehitysavun maksaminen maalle, joka ei ota vastaan omia kansalaisiaan, pitäisi lakkauttaa. Myös EU:n ulkorajojen suojelua tulisi tehostaa ja laittoman maahanmuuton kannustimia vähentää. Lisäksi ns. meritaksipalvelu, jossa laittomia siirtolaisia noudetaan Libyan rannikolta Eurooppaan, tulisi lopettaa kokonaan. Kansalaisjärjestöjen ja alueen viranomaisten harjoittama toiminta on johtanut laajamittaisiin Välimeren ylityspyrkimyksiin ja tulee aiheuttamaan hukkumiskuolemia jatkossakin.
Vielä tähän asti Suomi on suhtautunut kriittisesti pysyviin ja kaikkia jäsenvaltioita velvoittaviin taakanjakomekanismeihin. Tällä kertaa valtioneuvoston kannasta nousee kuitenkin esille selkeän myönteinen suhtautuminen komission ehdotuksiin, joilla vaikeutetaan haitallisen siirtolaisuuden torjumista ja lisätään tuloväyliä Eurooppaan. Nykyisellään siirtolaisliike Suomeen on riski kansantaloudelle ja kansalliselle turvallisuudelle. Tästä syystä EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisen lähtökohdaksi ei voi ottaa vain siirtolaisten ihmisoikeuksien suojelua, vaan jokaisen kansallisvaltion tehtävänä tulee olla ensisijaisesti omien kansalaistensa suojelu ja turvaaminen.
Mielipide
Edellä olevan perusteella esitämme,
että suuri valiokunta ottaa edellä esitetyt huomioon Suomen neuvottelutavoitteena.
Helsingissä 4.12.2020
Jani
Mäkelä
ps
Olli
Immonen
ps
Ritva
Elomaa
ps
Lulu
Ranne
ps
Ville
Vähämäki
ps
ERIÄVÄ MIELIPIDE 2
Perustelut
Euroopan komission esittelemän yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistuksen tavoitteena on luoda yhteiset säännöt ja toimintamallit unionin alueella muuttoliikkeeseen vastaa-miseksi, erityisesti korkean maahanmuuttopaineen tilanteisiin. Kristillisdemokraatit yhtyy tarpeeseen löytää yhteisiä ratkaisuja vuoden 2015 pakolaiskriisin aikana ilmenneiden puutteiden korjaamiseksi, jotta vastaavanlaista kriisiä ei enää syntyisi uudelleen. On kuitenkin syytä epäillä, onko komission uudesta esityksestä tosiasiassa ratkaisuksi EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan ongelmakohtiin.
Kristillisdemokraatit suhtautuu kielteisesti komission esitykseen pakotetusta solidaarisuudesta. Esityksessä jäsenvaltiot voisivat kriisitilanteessä valita, osoittavatko ne tukea vastaanottamalla turvapaikanhakijoiden sisäisiä siirtoja vai ottamalla vastuun tietyn henkilömäärän palauttamisesta. Palauttamisen epäonnistuessa jäsenmaan olisi otettava vastaan kyseiset henkilöt omalle alueelleen. Hallintovaliokunta suhtautuu em. lausunnossaan epäillen ehdotuksen realistisuuteen: ne maat, jotka ovat tähän mennessä olleet haluttomia osallistumaan muun muassa yhteiseen taakanjakoon, tuskin ovat siihen valmiita nytkään.
Ilman uskottavaa palautuspolitiikkaa ei voi olla yhtenäistä maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaa. Mikäli tehokasta palautuspolitiikkaa ei kyetä varmistamaan, se vie pohjan komission esittämältä uudistukselta. Nykytilanteessa EU-tasolla vain kolmasosa palautuspäätöksen saaneista onnistutaan palauttamaan. Hallintovaliokunta toteaa em. lausunnossaan, että palautusten vaikeudeton toteuttaminen ja palautuksiin liittyvän yhteistyön aikaansaaminen kolmansien maiden kanssa on välttämätöntä. Lisäksi on epäselvää, millä tavoin solidaarisuusmekanismissa eri roolissa olevien EU-maiden toimivaltavastuut määriteltäisiin. Valiokunnan mukaan kauppapolitiikka, kehitysyhteistyö ja muut yhteiskuntien eri toimintalohkot on kytkettävä mukaan toimivan palautuspolitiikan ja -yhteistyön toteuttamiseksi. EU:n ja jäsenmaiden erilaisen taloudellisen tuen vastineeksi on voitava asettaa velvoite palautettavien oman maan kansalaisten vastaanottamiseen ilman ehtoja.
Mielipide
Edellä olevan perusteella esitän,
että suuri valiokunta ottaa edellä esitetyt huomioon Suomen neuvottelutavoitteena.
Helsingissä 4.12.2020
Sari
Essayah
kd
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Suuri valiokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia.