Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi konkurssilakia väliaikaisesti. Esityksen tarkoituksena on helpottaa yritysten selviytymistä koronaviruksesta aiheutuneen kriisin yli. Esityksen mukaan konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaisi maksukyvyttömyysolettaman vasta, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa velkojan maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa, kun maksuaika normaalioloissa on viikko.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.2.2021 ja olemaan voimassa 30.9.2021 saakka.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Tausta
Ehdotettu keino ja sen vaihtoehdot
Yrityssaneeraus
Voimassaoloaika
Tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen voimavarat
Yhteisvaikutusten arviointi
120/2004
291/2020
Velkojan mahdollisuuksia hakea velallinen konkurssiin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella rajoitettiin toukokuun alusta lokakuun loppuun konkurssilain () muutoksella (). Tavoitteena oli varmistaa, ettei konkurssiin aseteta keväällä 2020 alkaneen koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutuneita yrityksiä, joiden maksukyvyttömyys voi koronavirusepidemian päättymisen jälkeen korjaantua (ks., s. 5 ja 8, sekä, s. 2).
721/2020 Koronavirustilanteen jatkumisen vuoksi väliaikaisen lain voimassaoloa on jatkettu kolmella kuukaudella marraskuun 2020 alusta tammikuun 2021 loppuun asti uudella väliaikaisella lailla (). Kyseistä hallituksen esitystä käsitellessään lakivaliokunta puolsi väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista, mutta katsoi saamansa selvityksen perusteella, ettei sääntelyä ole enää perusteltua pidentää uudella vastaavalla väliaikaisella lailla tammikuun 2021 jälkeen (). Taustalla olivat hallituksen esityksen perusteluissa (ks., s. 5 ja 6) kuvatut ja valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tuodut haittavaikutukset. Väliaikaisen lain voimassaoloajan pidentämisen arvioitiin merkitsevän muun muassa pitkittyvää konkurssien hakemisen vaikeutumista ja voivan johtaa jo maksukyvyttömien yritysten lisävelkaantumiseen. Lisäksi harmaan talouden arvioitiin hyötyvän siitä, etteivät julkisvelkojat tee konkurssihakemuksia. Konkurssihakemusten rajoittamisen jatkamisen arvioitiin myös ruuhkauttavan tuomioistuimet ja konkurssiasiamiehen toimiston sekä lisäävän väärinkäytöksiin ja johdon vastuisiin kohdistuvia selvitystarpeita samoin kuin julkisselvitysten tarvetta.
Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen taustalla on koronavirustilanteen jatkuminen ja edellä mainittu eduskunnan lausuma. Esityksessä ehdotetaan konkurssilain 2 luvun 3 §:n muuttamista väliaikaisesti siten, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättäminen muodostaa maksukyvyttömyysolettaman vasta, jos velallinen ei ole 30 päivän kuluessa velkojan maksukehotuksesta maksanut velkojan selvää ja erääntynyttä saatavaa. Normaalien konkurssilain säännösten mukaan kyseinen maksuaika on viikko. Tavoitteena on nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen helpottaa yritysten tilannetta pidentämällä velallisen aikaa maksaa ja järjestellä talousasioitaan. Esityksessä on kyse kolmannesta konkurssilain väliaikaisesta muutoksesta, jonka on tarkoitus olla voimassa helmikuun 2021 alusta syyskuun 2021 loppuun asti.
Lakivaliokunta puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin.
Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden näkemykset ehdotetusta muutoksesta jakaantuivat. Pääosa on puoltanut ehdotettua muutosta, mutta sitä on pidetty myös tarpeettomana ja katsottu, että esityksen tavoitteet voidaan saavuttaa jo normaalien konkurssilain säännösten soveltamisella. Toisaalta esitystä on pidetty tilanteeseen nähden myös aivan riittämättömänä ja tuotu esiin, että nyt voimassa olevaa väliaikaista sääntelyä tulisi jatkaa tammikuun 2021 lopusta lähtien ja siten edelleen rajoittaa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömisen käyttämistä velkojan konkurssihakemuksen perusteena tai vapauttaa julkisoikeudellisten rajoitteiden kohteena olevat yritykset kokonaan konkurssimenettelystä tietyksi ajaksi.
Koronavirustilanne on haastava ja vaikeuttaa yritysten tilannetta, mutta aiempaan mietintöönsä () ja hallituksen esitysten perusteluissa (ks., s. 5 ja 6, ja, s. 4) kuvattuihin haittavaikutuksiin viitaten lakivaliokunta ei pidä nyt voimassa olevan väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista vielä tammikuun 2021 jälkeen perusteltuna. Valiokunta toteaa, että konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvan olettaman käyttöä velkojan konkurssihakemuksen perusteena on rajoitettu jo kahdella väliaikaislailla. Tämä on käytännössä merkinnyt sitä, että velkojien mahdollisuuksia hakea velallinen konkurssiin on rajoitettu laajasti ja kaavamaisesti yhteensä yhdeksän kuukautta, sillä velkojien on käytännössä vaikea näyttää velallisen maksukyvyttömyyttä ilman konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuvan olettaman tukea. Velkojien konkurssihakemukset ovat tämän vuoksi merkittävästi vähentyneet (, s. 4). Rajoitustoimien kohteena olevien yritysten vapauttaminen kokonaan konkurssimenettelystä merkitsisi sekin asiallisesti konkurssiin hakemisen laajaa ja kaavamaista estymistä ja siirtymistä tulevaisuuteen. Myös suuri osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on nimenomaan tukenut hallituksen esityksessä ehdotettua muutosta, jolla konkurssiin hakemista konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvan olettaman nojalla ei enää rajoiteta.
513/1999 Kompromissina on esitetty myös sitä, että koronakriisin poikkeuksellisuuden vuoksi konkurssiuhkaisen maksukehotuksen maksuajan tulisi olla ehdotetun 30 päivän sijasta 60 päivää. Tältä osin valiokunta toteaa, että yleensä ennen konkurssiuhkaisen maksukehotuksen lähettämistä velkoja on pyrkinyt perimään saatavaansa vapaaehtoisin keinoin jo jonkun aikaa. Kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuva olettama on tammikuuhun 2021 mennessä ollut pitkään pois käytöstä, on mahdollista, että on tilanteita, joissa konkurssihakemus olisi syytä tehdä melko nopeasti. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun julkisoikeudelliset velvoitteet on jätetty maksamatta koko väliaikaisen lain voimassaolon ajan tai velallisen toimintaan kohdistuu selvittämistarpeita. Toisaalta saatavien perinnästä annetun lain () 4 § edellyttää velkojilta vastuullista suhtautumista maksujärjestelyihin, joten velkojien tulee ottaa toimissaan huomioon kunkin velallisen tilanne ja vallitsevat poikkeukselliset olosuhteet. Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää ehdotettua 30 päivän maksuaikaa siten tasapainoisena sekä velallisen että velkojan kannalta.
Hallituksen esityksen valmistelussa on pohdittu myös muita vaihtoehtoja, mutta niitä on pidetty ongelmallisina muun muassa näyttöongelmiin sekä tuomioistuinkäsittelyn monimutkaistumiseen ja pitkittymiseen liittyvistä syistä (ks. HE, s. 5 ja 6). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ilmenneen perusteella valiokunnalla ei ole huomauttamista kyseisiin loppupäätelmiin.
Ehdotettu lainmuutos merkitsee siten sitä, että velkoja voi hakea velallista konkurssiin konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella, jos velallinen ei ole maksanut velkaa 30 päivän kuluessa maksukehotuksen saamisesta. Konkurssihakemus on kuitenkin konkurssilain 2 luvun 3 §:n 3 momentin mukaan tehtävä viimeistään kolmen kuukauden kuluessa edellä mainitun määräajan päättymisestä, jos velka on silloin yhä maksamatta. Tuomioistuin tutkii viran puolesta, onko konkurssiin asettamiselle edellytykset (konkurssilain 7 luvun 11 §).
Esityksen valiokuntakäsittelyssä keskustelua on herättänyt yrityssaneerausmenettelyn suhde konkurssimenettelyyn ja se, voidaanko koronavirustilanteen vuoksi maksuvaikeuksiin joutuneen yrityksen tilannetta helpottaa yrityssaneerausmenettelyn avulla. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan yrityssaneeraus on keino estää sellaisten yritysten konkurssit, joiden maksukykyisyys voidaan palauttaa (s. 6).
47/1993 Yrityssaneerauksen suhteesta konkurssiin säädetään yrityssaneerauslain () 24 §:ssä. Sääntely merkitsee sitä, että konkurssihakemus ja yrityssaneeraushakemus voivat olla vireillä yhtä aikaa, mutta konkurssihakemus voidaan ratkaista vasta, jos yrityssaneeraushakemus ei menesty. Jos kyse on elinkelpoisesta yrityksestä, joka voidaan tervehdyttää, yrityssaneeraus suojaa konkurssilta.
Parhaillaan on käynnissä koronavirusepidemian toinen aalto, jonka vuoksi on jouduttu tekemään uusia rajoitustoimia. Tällä hetkellä on vaikea ennustaa, kuinka pitkään epidemia kestää ja siten vaikuttaa yrityksiin ja niiden toimintaan. Nyt ehdotetulla lainmuutoksella on merkitystä eniten heti sen voimaantulon jälkeen helmikuussa 2021, kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyöntiin perustuva maksukyvyttömyysolettama tulee pitkän tauon jälkeen käyttöön. Lain tavoitteiden saavuttamiseksi on kuitenkin tärkeää, että lainmuutos on voimassa riittävän pitkään. Lain voimassaoloajaksi on esityksessä ehdotettu kahdeksan kuukautta. Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää tätä asianmukaisena.
Konkurssihakemusten määrän on aiemmin ennakoitu kasvavan voimakkaasti, kun konkurssiuhkaisen maksukehotuksen käytön rajoittaminen konkurssihakemusten perusteena päättyy (ks., s. 4 ja 5, ja, s. 5). Vaikka nyt käsiteltävänä olevalla muutoksella pyritään loiventamaan hakemusten määrää (ks., s. 5), tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen työmäärän voidaan arvioida merkittävästi lisääntyvän. Lakivaliokunta edellyttääkin aiemmin esittämäänsä viitaten, että tuomioistuinten ja konkurssiasiamiehen riittävistä resursseista huolehditaan (ks., s. 7, ja, s. 4).
705/2007
513/1999
38/1978
Useita eri lakeja on kuluvan vuoden aikana muutettu väliaikaisesti koronavirustilanteen vuoksi. Esimerkiksi nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on jo kolmas konkurssilain väliaikainen muutosesitys. Yksittäisissä hallituksen esityksissä on tyypillisesti arvioitu vain kyseisen muutosesityksen vaikutuksia, vaikka muutos on usein osa isompaa kokonaisuutta, jolla pyritään helpottamaan koronavirustilannetta ja sen vaikutuksia. Esimerkiksi velkojan ja velallisen asemaan ovat vaikuttaneet konkurssilain väliaikaisten muutosten lisäksi ulosottokaaren (), saatavien perinnästä annetun lain () ja kuluttajansuojalain () väliaikaiset muutokset. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa koronavirustilanteeseen liittyvissä kyseisissä hallituksen esityksissä arvioidaan myös eri muutosten yhteisvaikutuksia.
Yksityiskohtaiset perustelut
VALIOKUNNAN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
Laki konkurssilain 2 luvun 3 §:n väliaikaisesta muuttamisesta
Voimaantulosäännös.
2 momentti Pykälänsisältää siirtymäsäännökset. Ensimmäisen virkkeen mukaan ennen tämän lain voimaantuloa vireille tulleisiin konkurssihakemuksiin sovelletaan vireilletulohetkellä voimassa ollutta lakia. Toisen virkkeen mukaan tämän lain voimassaollessa vireille tulleisiin ja voimassaolon päättyessä edelleen vireillä oleviin hakemuksiin sovelletaan tätä lakia myös tämän lain voimassaolon päättymisen jälkeen. Esityksen perustelujen mukaan tarkoitus on, että ehdotetut siirtymäsäännökset ovat yhteensopivat nyt voimassa olevan väliaikaisen lain siirtymäsäännösten kanssa (s. 7).
Ehdotetussa siirtymäsääntelyssä ratkaisevaa on konkurssihakemuksen vireilletulon ajankohta. Merkitystä ei siten ole sillä, milloin konkurssihakemus ratkaistaan tai milloin konkurssiuhkainen maksukehotus on annettu velalliselle tiedoksi.
291/2020
721/2020
Tarkoitus on, että laki tulee voimaan 1.2.2021. Siten, jos velkoja hakee velallista konkurssiin ennen 1.2.2021, sovelletaan tuolloin voimassa olleita säännöksiä, vaikka hakemus ratkaistaan 1.2.2021 tai sen jälkeen. Tästä seuraa ensinnäkin se, että velkoja voi ennen 1.2.2021 hakea velallista konkurssiin konkurssiuhkaiseen maksukehotukseen perustuvan maksukyvyttömyysolettaman perusteella vain rajoitetusti väliaikaislaeissajasäädetyin edellytyksin ja laajuudessa (konkurssihakemus perustuu sellaiseen velallisen maksuvelvoitteen laiminlyöntiin, joka on erääntynyt ennen 1.3.2020). Jos kyseiset edellytykset täyttyvät, sovellettavaksi tulee viikon maksuaika. Jos taas kyseiset edellytykset konkurssiuhkaiseen maksukehotukseen perustuvan maksukyvyttömyysolettaman käytölle eivät täyty, velallista ei voida kyseisellä perusteella hakea konkurssiin. On kuitenkin huomattava, että mainitut väliaikaislait eivät estä velkojaa hakemasta velallista konkurssiin ja vetoamasta konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömisen sijasta muuhun näyttöön velallisen maksukyvyttömyydestä (ks., s. 4, ja).
291/2020
721/2020
Jos taas velkoja tekee konkurssihakemuksen 1.2.—30.9.2021, sovelletaan nyt ehdotetun väliaikaislain säännöksiä. Jos velkoja tällöin vetoaa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvaan maksukyvyttömyysolettamaan, sovelletaan 30 päivän maksuaikaa kaikissa tapauksissa. Merkitystä ei siten ole sillä, kuinka pitkä maksuaika on maksukehotuksen mukaan (HE, s. 7). Esimerkiksi siirtymävaiheessa jos velkoja antaa tammikuun lopussa 2021 velalliselle tiedoksi konkurssiuhkaisen maksukehotuksen, jossa on viikon maksuaika, velkoja voi hakea velallista konkurssiin kyseisen maksukehotuksen laiminlyömiseen perustuvan maksukyvyttömyysolettaman perusteella vasta, kun velallisella on ollut maksuaikaa 30 päivää. Niin ikään 30 päivän maksuaikaa sovelletaan niissä väliaikaislakienjatarkoittamissa rajoitetuissa tapauksissa, joissa velkoja voi hakea konkurssia konkurssiuhkaiseen maksukehotukseen perustuvan maksukyvyttömyysolettaman perusteella. Niissä tapauksissa, joissa konkurssihakemus tulee vireille 1.10.2021 tai sen jälkeen, sovelletaan vuorostaan tuolloin voimassa olevia säännöksiä.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotettu 30 päivän maksuaika on merkityksellinen jo ennen lainmuutoksen voimaantuloa konkurssilain 2 luvun 3 §:n 3 momentin johdosta. Sen mukaan velallinen voidaan konkurssiuhkaisen maksukehotuksen noudattamatta jättämisen perusteella asettaa konkurssiin vain, jos velkoja tekee hakemuksen kolmen kuukauden kuluessa 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetun määräajan päättymisestä ja velkojan saatava on edelleen maksamatta. Siten, jos velkoja antaa konkurssiuhkaisen maksukehotuksen velalliselle tiedoksi esimerkiksi joulukuussa 2020, mutta hakee sen perusteella velallista konkurssiin helmikuun 2021 alussa, hakemuksen käsittelyyn sovelletaan nyt ehdotetun väliaikaisen lain säännöksiä 30 päivän maksuajasta, ja jos velka on edelleen maksamatta, velallinen voidaan asettaa konkurssiin velkojan hakemuksen perusteella.
Edellä esitettyjen seikkojen vuoksi on tärkeää, että velalliset ja velkojat ovat tietoisia väliaikaislaista ja sen vaikutuksista eivätkä ne tule niille yllätyksenä. Valiokunta pitää siksi aiheellisena, että lainmuutoksesta ja sen vaikutuksista tiedotetaan sen tultua hyväksytyksi.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Lakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 233/2020 vp sisältyvän lakiehdotuksen.