Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS JA EDUSKUNTA-ALOITTEET
Hallituksen esitys
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perusopetuslakia ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettua lakia väliaikaisesti. Perusopetuslakiin ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi väliaikaiset säännökset opetuksen poikkeuksellisesta järjestämisestä. Esityksellä jatkettaisiin poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden voimassaoloa kevätlukukauden 2021 ajaksi. Esityksen mukaan opetuksen järjestäjä voisi päätöksellään siirtyä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Esityksen tarkoituksena on ehkäistä koronaviruksen leviämistä, lieventää siitä koituvia haittoja sekä turvata perusopetuslain mukaisen opetuksen turvallinen järjestäminen.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1. 2021 ja olemaan voimassa 31.7.2021 saakka.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Yleistä Etäopetuksen välttämättömyysedellytys Maksuton kouluateria Oppilashuolto ja oppimisen tuki Opetuksen toisin järjestämisen mahdollisuudet eräissä tilanteissa Hallintomenettely ja päätöksenteko Lasten kuuleminen Seuranta Lopuksi
1227/2016 Hallituksen esityksen tavoitteena on varautua koronavirusepidemian jatkumisesta aiheutuvaan mahdolliseen tarpeeseen toteuttaa opetus poikkeuksellisilla järjestelyillä. Tarkoituksena on varmistaa oppilaiden oikeus opetukseen myös silloin, kun sitä ei voida tartuntalain () nojalla tehdyn päätöksen vuoksi järjestää normaalitilanteisiin tarkoitettujen säännösten mukaisesti.
Sivistysvaliokunta pitää erittäin tarpeellisena, että perusopetuslaissa tarkoitetut opetuksen järjestäjät ja Helsingin eurooppalainen koulu voivat koronaviruksen leviämisen ehkäisemiseksi turvautua poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin myös nykyisten perusopetuslain 20 a §:n ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain 8 a §:n voimassaolon päättymisen (31.12.2020) jälkeen ja koronavirusepidemian yhä jatkuessa. On hyvä, että lakiehdotus mahdollistaa sen, että tartuntatilanteisiin voidaan reagoida paikallisen tilanteen edellyttämällä tavalla.
Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä on arvioitu huolellisesti oikeudellisia edellytyksiä siirtyä opetuksen järjestämiseen normaalista lainsäädännöstä poikkeavalla tavalla. Hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty hyvin keväällä 2020 alkaneiden poikkeuksellisten järjestelyjen kokemuksia.
Valiokunta kannattaa säännösten voimassaolon jatkamista esityksen mukaisesti lukuvuoden 2020—2021 loppuun, 31.7.2021 saakka.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin.
Esityksellä tähdätään siihen, että poikkeavilla opetusjärjestelyillä rajoitetaan mahdollisimman vähän oppilaiden oikeuksia perusopetuslain mukaiseen opetukseen ja siihen liittyviin tukitoimiin.
Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että oppivelvollisten opetus järjestetään ensi sijassa lähiopetuksena ja pitää tarpeellisena sekä 1. että 2. lakiehdotukseen sisältyvää vaatimusta, jonka mukaan poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen perustuu välttämättömyysedellytyksen täyttymiseen. Etäopetukseen ei tule siirtyä varmuuden vuoksi, vaan edellytyksenä on tartuntatautilain 58 §:n nojalla annetun tilojen sulkemista koskevan päätöksen lisäksi opetuksen järjestäjän arvioon perustuva tieto, että sulkemispäätöksen vuoksi opetuksen järjestäminen normaalilla tavalla ei ole turvallista ja että etäopetukseen siirtyminen on välttämätöntä. Opetuksen järjestäjän tulee arvioida kaikki mahdolliset vaihtoehtoiset keinot opetuksen järjestämiseksi lähiopetuksena, mikä tarkoittaa sitä, että etäopetukseen siirtyminen on viimesijainen keino.
Kevään 2020 etäopetustilanteessa oppimisen ja koulunkäynnin tukea ja oppilashuoltoa toteutettiin eri tavoin. Tehostetun ja erityisen tuen sekä kouluterveydenhuollon palvelujen tarjoaminen oli monissa kunnissa vähäistä, vaikka tuen tarpeen nähtiin kevään aikana kasvavan. Joissakin kunnissa oppilashuolto keskeytyi käytännössä kokonaan, joissakin kunnissa taas kehitettiin nopeasti uusia oppilashuollon työskentelytapoja ja yhteys kunnan muihin lasten ja perheiden palveluihin jopa tiivistyi.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettiin lakiehdotusten muuttamista siten, että niiden 4 momenteissa tarkoitetuilla haavoittuvassa asemassa olevilla oppilailla olisi huoltajan pyynnöstä mahdollisuus siirtyä etäopetukseen. Tämän on katsottu asiantuntijalausunnossa olevan tarpeen esimerkiksi tilanteissa, jolloin yleisopetukseen integroitu erityistä tukea saava oppilas jää opetusryhmästään ainoana oppilaana lähiopetukseen, kun muut määrätään etäopetukseen. Esille tuotiin myös tarve säännösehdotusten muutoksille, joilla mahdollistettaisiin se, että oppilas voisi siirtyä etäopetukseen sillä perusteella, että hänen perheenjäsenensä kuuluu riskiryhmään, jolle koronavirustartunnan saaminen on erityisen vaarallista.
521/2020
522/2020
Haavoittuvassa asemassa olevia oppilaita koskien valiokunta toteaa, että ehdotettu sääntely vastaa voimassa olevaa sääntelyä (laitja). Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että näillä oppilailla lähiopetuksen tarve on ilmeinen, jotta oikeus saada perusopetusta voisi tosiasiallisesti toteutua. Hallituksen esityksessä (s. 24—25) on perusteltu tarkemmin, miksi edellä mainittujen oppilaiden oikeus lähiopetukseen tulee turvata. Kyseessä olevien oppilaiden ikä, kehitystaso sekä oppimisen ja koulunkäynnin tuen tarve ovat perusteena sille, että heillä on suuri tarve lähiopetukselle.
PeVL 18/2020 vpPeVL 18/2020 vp
297/2020 Jos lainsäädännössä mahdollistettaisiin, että haavoittuvassa asemassa olevat oppilaat voisivat siirtyä etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen huoltajan pyynnöstä, korostuisi tilanteessa perusopetuslain 26 §:n 2 momentin mukainen huoltajan velvollisuus huolehtia, että oppivelvollisuus tulee suoritettua. Keväällä 2020 oli voimassa laki koronavirusepidemian vuoksi palkatta työstä poissa olevalle maksettavasta väliaikaisesta tuesta (), jonka nojalla palkatta töistä poissa olevat huoltajat pystyivät hakemaan koronavirusepidemian väliaikaista tukea. Tuki korvasi huoltajan ansionmenetystä ja toimeentuloa silloin, kun huoltaja oli palkatta poissa työstään hoitaakseen kotona varhaiskasvatuksessa tai perusopetuksen 1—3 vuosiluokalla olevaa lastaan hallituksen koronavirusepidemian torjumiseksi antamien suositusten mukaisesti. Laki oli määräaikainen ja oikeus tukeen oli vain valmiuslain mukaisten poikkeusolojen ajan. Vastaavaa sääntelyä huoltajille maksettavasta etuudesta ei tällä hetkellä ole voimassa.
Oppilaan riskiryhmään kuuluvan perheenjäsenen tilanteen vuoksi tehtävä ratkaisu etäopetukseen siirtymiseksi on asiantuntijalausunnoissa ehdotettu tehtävän perusopetuslain 18 §:n 3 kohdan soveltamisalaa laajentamalla. Tämän toteuttaminen ei ole kuitenkaan ongelmatonta. Mainittu säännös mahdollistaa opetuksen järjestämisen osittain toisin kuin perusopetuslaissa ja sen nojalla säädetään, jos se on perusteltua oppilaan omaan terveydentilaan liittyvistä syistä. Säännöksen muuttaminen etäopetuksen mahdollistamiseksi edellä todetulla tavoin muuttaisi säännöksen perusperiaatetta, että opetuksen toisin järjestämisessä kyse on oppilaaseen itseensä liittyvästä syystä.
Huomattava on, että opetuksen toisin järjestämisen edellytyksiä ei ole tarkoituksenmukaista arvioida pelkästään koronavirustilanteeseen tai poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin liittyvän sääntelytilanteen kannalta. Esimerkiksi muut tartuntataudit, kuten kausittaiset influenssat voivat aiheuttaa vastaavan tarpeen pyytää oppilaalle etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta perheenjäsenen riskiryhmään kuulumisen vuoksi. Perusopetuslaissa ei ole säännöksiä edellä mainittuun tilanteeseen.
Hallituksen esityksessä (s. 36) mainitaan, että opetus- ja kulttuuriministeriö selvittää perusopetuksen tukea ja erityisiä opetusjärjestelyjä koskevia sääntelymuutostarpeita osana Oikeus oppia- kehittämisohjelmaa tuen työryhmän esi- ja perusopetusjaostossa. Valiokunta pitää tärkeänä, että työryhmä arvioi perusopetuslain 18 §:n soveltamiseen liittyviä ongelmia tarvittavine ratkaisuehdotuksineen edellä esille tuodusta näkökulmasta.
410/2015
434/2003
1287/2013
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskevan päätöksenteon ja hallintomenettelyn monimutkaisuus, kun tätä tilannetta varten koskevia nimenomaisia menettelysäännöksiä ei ole. Poikkeustilanteita varten päätöksiä tehdään tilanteen mukaan yksittäistä oppilasta, koulua tai opetuksen järjestäjää koskien. Lisäksi menettelyyn liittyy eri viranomaisten, kuten tartuntataudin torjunnasta vastaavan toimielimen ja kunnassa opetustoimen eri hallintoelinten, toimintaa. Samoin hallintomenettelyssä ja päätöksenteossa tulee sovellettavaksi useita lakeja, lähinnä tartuntatautilaki, kuntalaki (), hallintolaki (), perusopetuslaki sekä oppilas- ja opiskelijahuoltolaki ().
Opetuksen järjestäjät ovat kooltaan ja hallintorakenteiltaan erilaisia, joten poikkeustilanteen päätöksentekomenettelyn sääntely yhdenmukaisesti voi olla vaikea toteuttaa siten, että se palvelee onnistuneesti kaikkia eri toimijoita. Valiokunta pitää tärkeänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö yhdessä Opetushallituksen kanssa valmistelee asiantuntijakuulemisessa esille tuodun mukaisesti opetuksen järjestäjien käyttöön mallin päätöksenteosta poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirryttäessä.
Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että voimassa olevien lakien (521—522/2020) soveltamisen aikana opetustilojen sulkeminen on ollut säännöksen mukaisesti sidoksissa tartuntatautilain 58 §:ään. Poikkeuksellisia opetusjärjestelyjen soveltamisen edellytyksiä ei nyt ehdoteta muutettavaksi tältä osin. Osa tartuntatautiviranomaisista on tehnyt myös tiloja koskevia ehdollisia päätöksiä koronavirusepidemian aikana. Tartuntatautilain soveltaminen kuuluu sosiaali- ja terveysministeriön toimialaan.
Valiokunta korosti aikaisemmassa mietinnössään (SiVM 8/2020 vp, s. 3—4) lasten näkemysten selvittämistä ja huomioon ottamista ja pitää erinomaisena, että lapsille on annettu mahdollisuus esittää mielipiteensä hallituksen esitystä valmisteltaessa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on toteuttanut lapsille suunnatun valtakunnallisen verkkokyselyn, jossa on selvitetty perusopetuksen oppilaiden kokemuksia kevään ja alkusyksyn 2020 ajalta.
Kyselyn toteutuminen ja varsin suuri vastausmäärä, yli 58 000 vastausta, osoittaa, että melko lyhyelläkin aikataululla voidaan toteuttaa tällaisia kyselyjä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksestä ei ilmene, miten kyselytuloksia on käytetty osana lakiesityksen valmistelua. Kun kyselyjä lapsille toteutetaan, on hyvä huolehtia myös tulosten hyödyntämisestä ja tehdä — myös lapsille — selvitys siitä, miten lasten näkemykset on otettu huomioon.
Valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa opettajien osaamista etäopetuksen ja poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen toteuttamisessa täydennyskoulutuksella ja hyviä käytäntöjä jakamalla.
Valiokunta toteaa, että käytettäessä opetuksessa etä- ja lähiopetuksen vuorottelua on huolehdittava, ettei järjestely johda siihen, että opettajan tulee tehdä kaksinkertainen työ saman opetuksen antamiseksi.
Yksityiskohtaiset perustelut
VALIOKUNNAN YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. lakiehdotus 2. lakiehdotus
20 a §. Poikkeukselliset opetusjärjestelyt.
8 a §. Poikkeukselliset opetusjärjestelyt.
Valiokunta ehdottaa 1 momentin täsmentämistä siten, että ensimmäisen virkkeen ilmaisu annettavan päätöksen muutetaan ilmaisuksi annetun päätöksen. Ehdotettu sanamuoto täsmentää oikeustilaa, että poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisen ehtona on, että tartuntatautilain 58 §:n mukainen päätös on tehty.
Valiokunta ehdottaa, että 3 momenttia täsmennetään siten, että momentissa viitataan pykälän 1 ja 5 momentteihin. Tämä selkeyttää sitä, että 3 momentissa säädettyjen tukitoimien, palvelujen ja etuuksien järjestämisvelvollisuus momentissa mainituin edellytyksin koskee sekä 1 että 5 momentissa säädettyjä tilanteita.
Valiokunta ehdottaa momentin täsmentämistä 1. lakiehdotuksen 20 a §:n 1 momenttia koskevaa ehdotusta vastaavasti.
Lainsäädäntömuutos
Valiokunnan muutosehdotukset
1.
Laki
perusopetuslain väliaikaisesta muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään 628/1998 perusopetuslakiin () väliaikaisesti uusi 20 a § seuraavasti:
4 luku
Opetus
20 a §
Poikkeukselliset opetusjärjestelyt
1227/2016
annetun
Jos opetusta ei tartuntatautilain () 58 §:n nojallapäätöksen johdosta voida järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa, voidaan opetuksessa siirtyä opetuksen järjestäjän päätöksellä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin, jos se opetuksen järjestämiseksi on välttämätöntä. Oppilaan oikeus opetukseen tulee turvata myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana tässä laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn mukaisesti.
Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskeva päätös voidaan tehdä enintään yhden kuukauden ajaksi kerrallaan. Päätös poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta järjestetään osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen.
1 ja 5 momentin mukaisissa opetusjärjestelyissä
Opetuksen järjestäjällä on velvollisuusjärjestää 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista toteuttaa. Opetuksen järjestäjällä on velvollisuus muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa antaa kaikille oppilaille maksuton ateria.
Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, ei koske esiopetuksen oppilaita, perusopetuksen 1—3 vuosiluokkien oppilaita, 17 §:ssä tarkoitettuja erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita, 25 §:n 2 momentissa tarkoitettuja pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaita eikä 5 §:ssä tarkoitettuja valmistavan opetuksen oppilaita.
Jos oppilaan opetusta ei tartuntatautilain 57, 60 ja 63 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa voida järjestää lähiopetuksena, opetus voidaan järjestää edellä 18 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuin erityisin opetusjärjestelyin etäyhteyksiä hyödyntäen. Päätös erityisistä opetusjärjestelyistä voidaan tehdä enintään mainittujen tartuntatautilain pykälien nojalla annetun oppilasta koskevan päätöksen voimassaolon ajaksi. Päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 ja on voimassa 31 päivään heinäkuuta 2021.
2.
Laki
Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta
Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään 1463/2007 Helsingin eurooppalaisesta koulusta annettuun lakiin () väliaikaisesti uusi 8 a § seuraavasti:
2 luku
Opetus
8 a §
Poikkeukselliset opetusjärjestelyt
1227/2016
annetun
Jos opetusta ei tartuntatautilain () 58 §:n nojallapäätöksen johdosta voida järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa, voidaan opetuksessa siirtyä koulun päätöksellä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin, jos se opetuksen järjestämiseksi on välttämätöntä. Oppilaan oikeus opetukseen tulee turvata myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana tässä laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn mukaisesti.
Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskeva päätös voidaan tehdä enintään yhden kuukauden ajaksi kerrallaan. Päätös poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta järjestetään osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen.
Koululla on velvollisuus järjestää 21 §:ssä tarkoitettua oppimisen tehostettua tukea sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista toteuttaa.
Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, ei koske esikoulun oppilaita, 1—4 vuosiluokkien oppilaita, eikä oppilaita, jotka tarvitsevat 21 §:ssä säädettyä tehostettua tukea.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 ja on voimassa 31 päivään heinäkuuta 2021.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Sivistysvaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muutettuna hallituksen esitykseen HE 218/2020 vp sisältyvät 1. ja 2. lakiehdotuksen.
(Valiokunnan muutosehdotukset)