Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi asumisoikeusasunnoista sekä vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki asumisoikeusasunnoista, jolla kumotaan nykyinen samanniminen laki. Lisäksi ehdotetaan muutoksia vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annettuun lakiin.

Lait oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2021.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan muun muassa perustuslain 15, 19, 80 ja 124 §:n kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Jyvityksen muuttaminen

Rajoituksista vapauttaminen vajaakäyttötilanteissa ja asumisoikeuden muuttaminen vuokrasuhteeksi

Asukasvalinta

Järjestysnumerorekisterin tiedot

Asetuksenantovaltuus

(1)Asumisoikeus on luonnolliselle henkilölle asumisoikeusmaksua vastaan luovutettu oikeus hallita asuinhuoneistoa ja mahdollisesti muita tiloja asumisoikeustalossa. Asumisoikeus perustetaan asumisoikeustalon omistajan ja asumisoikeuden saajan välisellä sopimuksella (1. lakiehdotuksen 1 §). Voimassa olevat asumisoikeussopimukset on solmittu kumottavaksi ehdotetun asumisoikeusasunnoista annetun lain perusteella. Sen mukaan asumisoikeussopimukset ovat pysyviä ja asumisoikeus merkitsee pysyvää oikeutta hallita asuinhuoneistoa ja muita tiloja asumisoikeustalossa. Pysyvän asumisoikeuden voidaan katsoa kuuluvan asumisoikeussopimuksen ydinsisältöön.

(2)Perustuslakivaliokunta on lausunnossaankäsitellyt asumisoikeuden suhdetta perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan. Asumisoikeutta perustettaessa oikeuden saaja maksaa talon omistajalle kertasuorituksena asumisoikeusmaksun. Asumisoikeus voidaan periä, siitä voidaan määrätä testamentilla, ja sen pääoma-arvo voidaan luovuttaa pantiksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan asumisoikeussopimukseen perustuva asumisoikeus on kiistatta perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan piiriin kuuluva varallisuusarvoinen oikeus (, s. 2). Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan myös siihen, että omaisuuden suoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole valiokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa. Perusteltujen odotusten suojaan liittyy oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan lainsäädännön pysyvyyteen niin, että sopimusosapuolten oikeusasemaa ei voida näitä seikkoja sääntelemällä tavallisella lailla kohtuuttomasti heikentää. Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkitys korostuu, kun kysymyksessä on asumisoikeuden kaltainen, lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (, s. 3—4).

PeVL 56/2005 vpPeVL 56/2005 vp

(4)Lakiehdotuksen 35 §:n 2 momentin mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös ARA) voi asumisoikeusyhteisön hakemuksesta asettamillaan ehdoilla hyväksyä, että käyttövastikkeen määräytymisperusteita muutetaan voimassa olevissa asumisoikeussopimuksissa, jos käyttövastikkeiden oikeudenmukainen jakautuminen asumiskohteessa taikka kohtuullisen ja oikeudenmukaisen käyttövastiketason saavuttaminen kaikissa asumisoikeuskohteen asunnoissa sitä edellyttää.

(5)Tällaista taannehtivaa puuttumista alkuperäisen asumisoikeussopimuksen sisältöön on arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojasäännöksestä johdetun perusteltujen odotusten suojan kannalta. Jyvityksen muuttaminen merkitsee joidenkin asumisoikeuden haltijoiden käyttövastikkeen alenemista, joidenkin puolestaan vastikkeen nousua. Jyvityksen muuttamisella käyttövastikkeet voitaisiin saattaa paremmin vastaamaan asunnon nykyistä käyttöarvoa, ja ne jakautuisivat oikeudenmukaisemmin asumisoikeuden haltijoiden kesken. Jyvityksen muuttamisen edellytyksenä on, että käyttövastikkeiden oikeudenmukainen jakautuminen asumiskohteessa tai kohtuullisen ja oikeudenmukaisen käyttövastiketason saavuttaminen kaikissa asumisoikeuskohteen asunnoissa sitä edellyttää.

(6)Mahdollisia ongelmatilanteita on valiokunnan mukaan vähennettävä ympäristöministeriön perustuslakivaliokunnalle antamassa selvityksessä (19.11.2020) esitetyllä tarkennusehdotuksella, jonka mukaan säännöksessä nimenomaan säädetään, että jyvityksen muutos ei saa johtaa käyttövastikkeiden kohtuuttomiin korotuksiin.

(7)Asumisoikeusasuntoja koskevan lakiehdotuksen 89 §:ään sisältyy uusi säännös asumisoikeustalon vapauttamisesta rajoituksista vajaakäyttötilanteissa. Sen mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus voi vapauttaa asumisoikeustalon lain mukaisista käyttö- ja luovutusrajoituksista, jos talon huoneistoille ei ole kysyntää asumisoikeusasuntoina ja tästä syystä asumisoikeuden haltijoita on kolmasosassa tai alle kolmasosassa talon huoneistoista. Edellytyksenä on muun ohella, että asumisoikeusmaksut tarkistuksineen palautetaan jäljellä oleville asumisoikeuden haltijoille ja asumisoikeusyhteisö korvaa asumisoikeuden haltijan kohtuulliset muuttokustannukset, asumisoikeusyhteisö tarjoaa asumisoikeuden haltijalle asumisoikeus- tai vuokra-asunnon paikkakunnalla, talon huoneistoista perittävillä käyttövastikkeilla ja vuokrilla ei ole voitu kahtena edellisenä vuonna kattaa talon hyväksyttäviä vuotuisia pääoma- ja hoitomenoja, tilanteen syynä ei ole asumisoikeusyhteisön moitittava tahallinen tai huolimaton toiminta taikka laiminlyönti ja että asumisoikeusyhteisö on ennen rajoituksista vapauttamista ryhtynyt talon taloutta tervehdyttäviin toimenpiteisiin. Asumisoikeuden haltijalla on oikeus lunastaa huoneiston hallintaan oikeuttavat osakkeet, jos talon omistusmuodoksi tulee asunto-osakeyhtiö ja yhtiön osakkeiden enemmistön tulisivat omistamaan yksityishenkilöt. Lakiehdotuksen 90 §:n mukaan asumisoikeustalon vapauduttua vajaakäyttötilanteissa rajoituksista jäljellä olevat asumisoikeussopimukset on mahdollista muuttaa vuokrasopimuksiksi.

(8)Hallituksen esityksessä rajoituksista luopumista ja asumisoikeuden muuttamista vuokrasopimuksiksi perustellaan erityisesti asumisoikeusyhteisöjen säilyttämisellä taloudellisesti elinkelpoisina, jolloin ne pystyvät tarjoamaan kohtuuhintaista asumista ja turvaamaan jäljelle jäävien asukkaiden asumisoikeudet. Säännösten tarkoituksena on voida luopua vajaakäytössä olevasta talosta ja siitä aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista. Nykyisin talo pysyy osana asumisoikeusyhteisöä, jos talossa on yksikin asumisoikeussopimus jäljellä. Tästä aiheutuu hallituksen esityksen perustelujen (s. 69) mukaan kustannuksia, jotka on katettava muilta asumisoikeusasiakkailta perittävillä vastikkeilla. Esitystä perustellaan siten asumisoikeusyhteisön, siis toisen yksityisen toimijan, taloudellisilla intresseillä ja viime kädessä asumisoikeusyhteisön toiminnan jatkamisen mahdollistamisella, joka seuraisi mahdollisuudesta luopua kannattamattomien asunto-oikeustalojen käyttämisestä alkuperäiseen tarkoitukseensa.

HE 59/1990 vpHE 59/1990 vp

(10)Lakiehdotuksen 90 §:n säännös, joka mahdollistaa asumisoikeuden muuttamisen vuokraoikeudeksi, puuttuu asumisoikeussopimuksen keskeiseen sisältöön. Asumisoikeuden haltijan kannalta sääntely heikentää periaatteessa hyvin olennaisesti hänen asemaansa siitä, millaiseksi se on muodostunut alkuperäisen asumisoikeusasunnoista annetun lain ja asumisoikeussopimuksen mukaan. Sinänsä ehdotuksessa on otettu huomioon asumisoikeuden haltijan taloudellisia intressejä säätämällä hänen oikeudestaan saada hallintaoikeuden päätyttyä palautus suoritetusta asumisoikeusmaksusta tarkistuksineen. Palautus kattaa 56 §:n mukaan myös asumisoikeuden haltijoiden huoneistoon tekemien tai rahoittamien kohtuullisten parannusten arvon luovutushetkellä. Asumisoikeuden haltijan oikeutta asumisturvaan puolestaan toteuttaa vaatimus, jonka mukaan asumisoikeusyhteisön on tarjottava asumisoikeuden haltijalle asumisoikeus- tai vuokra-asunto paikkakunnalla. Tätä voidaan pitää merkittävänä perustuslain 19 §:n 4 momentin säännöksen näkökulmasta, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Asumisoikeuden muuttuessa vuokrasuhteeksi asumisoikeutensa menettäneen henkilön asumisturva kuitenkin heikkenee merkittävästi. Asumisoikeuden tuottama pysyvä asumisturva on mahdollisesti ollut tärkein peruste sille, että henkilö on aikanaan hankkinut asumisoikeusasunnon asumismuodokseen.

(11)Arvioitaessa ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuutta omaisuuden suojaan puuttumisen näkökulmasta on erityistä merkitystä annettava sille, että asumisoikeuden haltijan kannalta asumisturvan pysyvyys on ollut keskeinen peruste asumisoikeussopimuksen solmimiseen. Kysymys on perustavanlaatuisesta sopimusehdosta. Lisäksi erityistä painoarvoa on annettava sille, että asumisoikeus on lainsäädännöllä luotu erityisjärjestely, jolloin perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkitys korostuu.

(12)Perustuslakivaliokunnalle toimitetusta ympäristöministeriön selvityksestä, jonka liitteenä on kaksi ARA:n selvitystä, käy ilmi, että 89 §:n tarkoittamat taloudellisesti kannattamattomat kohteet edustavat vain pientä määrää asumisoikeusasunnoista. Esitetyn arvion mukaan Suomessa voi olla 20—30 asumisoikeuskohdetta, joiden käyttäminen asumisoikeuskäytössä ei ole taloudellisesti kannattavaa pitkällä tähtäimellä. Asumisoikeusasuntojen tyhjäkäytön osuus asuntokannasta on ainoastaan 0,7 %. Vuonna 2020 tehdyn kyselyn perusteella arvio tyhjäkäytön kustannuksista vastaa vain 0,6 % keskiarvoisesta käyttövastikkeesta (ks. ARA:n selvitykset 6.5.2020 ja 9.11.2020). Näiden lukujen valossa on ilmeistä, että asumisoikeusasuntojen vajaakäytön merkitys ei asumisoikeusyhteisöjen toiminnan kannalta ainakaan toistaiseksi ole niin merkittävä, että niiden toiminta muodostuisi taloudellisesti mahdottomaksi, vaikka asumisoikeustaloja ei vapautettaisikaan rajoituksista.

(13)Kun otetaan huomioon se, että ehdotus merkitsee asumisoikeuden haltijan kannalta pysyvän asumisoikeuden lakkaamista ja asumisoikeuden aseman muuttumista vuokralaiseksi, ei tällainen ennakoiva varautuminen ongelmaan, joka ei ole vielä esitettyjen selvitysten perusteella kärjistynyt asumisoikeusyhteisöjen toimintaedellytyksiä uhkaavaksi, täytä omaisuudensuojan rajoitukselle ja perusteltujen odotusten suojalle käsillä olevassa erityisessä sääntelykontekstissa asetettavaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 89 ja 90 § tulee poistaa ehdotuksesta. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(14)Valtion tukemien asumisoikeusasuntojen asukasvalinnasta ehdotetaan säädettäväksi asumisoikeusasunnoista annetun lain 2 luvussa. Asumisoikeuden haltijan valinta ehdotetaan 17 §:ssä osoitettavaksi asumisoikeusyhteisön tehtäväksi. Nykyisin kunta vahvistaa asukasvalinnat omistajan ehdotuksesta.

PeVL 16/2018 vpPeVL 16/2018 vp

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

(17)Perustuslakivaliokunta on pitänyt esimerkiksi kokonaisuutena tarkastellen meripelastustoimea (, s. 4/I) ja operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostamaa kokonaisuutta (, s. 4/II) julkisina hallintotehtävinä. Valtion vientitakuiden myöntäminen on vahvoista yksityisoikeudellisista piirteistään huolimatta julkinen hallintotehtävä (, s. 2/I). Oikeusapu- ja edunvalvontatehtävissä on perustuslakivaliokunnan mielestä niiden järjestämistapa huomioiden kyse julkisen hallintotehtävän piirteitä omaavasta tehtäväkokonaisuudesta, vaikka niissä painottuvat myös yksityiseen etuun ja elinkeinotoimintaan liittyvät näkökohdat. Valiokunta on tällöin antanut merkitystä sille, että kyse on viranomaisen järjestämisvastuulla olevasta lakisääteisestä palvelutehtävästä, jonka toteuttamista voitiin valiokunnan mielestä luonnehtia myös tosiasialliseksi hallintotoiminnaksi (, s. 2). Myös viranomaista avustavia tehtäviä on pidetty julkisina hallintotehtävinä (ks. esim., s. 2/I). Julkisesta hallintotehtävästä ei ole ollut kyse sellaisessa puolueettomassa, tekniseen asiantuntemukseen perustuvassa testauksessa ja sertifioinnissa, joka ei vaikuttanut viranomaisen toimivaltaan päättää laitteiden ja rakenteiden määräaikaistarkastuksissa käytettävistä menetelmistä ja henkilöistä (, s. 2/II), eikä varmennetoiminnassa, jonka luonne oli tosiasiassa etääntynyt julkiseen hallintotehtävään liitettävistä ominaispiirteistä (, s. 2—3).

PeVL 17/2014 vpPeVL 17/2014 vp

PeVL 45/2002 vpPeVL 45/2002 vp

(20)Ehdotettu sääntely ja sille esitetyt perustelut viittaavat perustuslakivaliokunnan mielestä lähinnä siihen, että lakiehdotuksen 2 luvun mukainen asukasvalinta on julkinen hallintotehtävä. Sääntelyä on siten tarkasteltava perustuslain 124 §:n kannalta. Asukasvalinnassa ei ole kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä.

(21)Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (, s. 179/II,, s. 3/II,, s. 3). Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä kiinnittänyt huomiota muun muassa tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen tai resursseihin (, s. 2,, s. 5/I), palvelutarpeen lisääntymiseen (, s. 2/II,, s. 3), palveluiden alueelliseen saatavuuteen (, s. 2/I) ja joustavuuteen (, s. 2/II) sekä toiminnan tehokkuuteen (, s. 4/II). Valiokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettua siirtoa voidaan pitää tarpeellisena tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi ottaen huomioon järjestelyn hyödyt asunnon hakijoiden kannalta asukasvalinnan ripeytyessä.

HE 1/1998 vpHE 1/1998 vp

(23)Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (, s. 7/II,, s. 10). Lakiin ei ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä yleensä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (, s. 3/II).

(24)Hallinnon yleislakien soveltamiseen ei siten ole välttämätöntä viitata nyt käsillä olevassa laissa. Virkavastuusta on sen sijaan säädettävä erikseen. Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(25)Asumisoikeuden hakijan on 1. lakiehdotuksen 15 §:n mukaan haettava järjestysnumero Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselta. Keskus pitää järjestysnumerorekisteriä, johon talletettavista tiedoista ehdotetaan säädettäväksi 15 §:n 4 momentissa. Lisäksi 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi hakemukseen liittyvien erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen säilytysajasta. Sääntely 3 ja 4 momentissa vaikuttaa jossain määrin ristiriitaiselta, ja sitä on syytä täsmentää.

(26)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen säilytysaikaan. Valiokunta on painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esim., s. 5,, s. 6). Säilytysaika tulisi siten kahden vuoden enimmäisajan lisäksi rajata niin, että erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja saadaan säilyttää vain niin kauan kuin se on välttämätöntä asumisoikeuden hakemisen kannalta.

(27)Rakentamista koskevasta vakuudesta edotetaan säädettäväksi asumisoikeusasunnoista annetun lain 78 §:ssä. Vakuuden määrästä säädetään pykälän 2 momentissa. Valtioneuvoston asetuksella voidaan pykälän 4 momentin mukaan säätää, että 2 momentissa tarkoitetun vakuuden on oltava mainitussa momentissa säädettyä suurempi vähimmäisosuus urakkahinnasta.

(28)Asetuksenantovaltuus on muotoiltu niin, että asetuksella olisi rajoituksetta mahdollista poiketa lain säännöksestä. Sääntely on ongelmallista perustuslain 80 §:n kannalta. Asetuksenantovaltuutta on täsmennettävä asetuksenantovallan käyttämistä rajaavin tai ohjaavin maininnoin esimerkiksi siitä, missä tarkoituksessa tai millaisia tilanteita silmällä pitäen asetuksella voidaan säätää momentissa tarkoitetusta asiasta toisin sekä poikkeamisen rajoista (esim., s. 2/II,, s. 5,, s. 6/I). Tällainen muutos on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.