Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain väliaikaista muuttamista.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 8.3.2021 ja olemaan voimassa 28.3.2021 saakka.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta tarkastellaan perustuslain 23 §:ssä perusoikeuksista poikkeamiselle asetettujen edellytysten kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asiassa pidetään kuitenkin suotavana hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotettu sääntely
Poikkeusolot
Poikkeamisen välttämättömyys
Voimassaoloaika
Hallituksen esityksen käsittelyaikataulu
Kohtuullinen kompensaatio
(1)Esityksessä ehdotetaan majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettua lakia muutettavaksi väliaikaisesti. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 a §, jonka mukaan ravitsemisliike ja siihen kuuluvat sisä- ja ulkotilat on pidettävä suljettuina asiakkailta vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin aikana niillä alueilla, joilla se on välttämätöntä tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Säännös ei koske henkilöstöravintoloita eikä ruoan tai juoman myymistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi. Ehdotettuun 3 a §:ään sisältyy myös asetuksenantovaltuus. Lisäksi ehdotetaan väliaikaisesti muutettavaksi lain 12 §:ää lisäämällä ehdotettu 3 a § listaukseen säännöksistä, joiden valvontaa poliisi voi tehostaa pakkokeinoin. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 8.3.2021 ja olemaan voimassa 28.3.2021 saakka.
(3)Laki ehdotetaan säädettäväksi perustuslain 23 §:n mukaisena tilapäisenä poikkeuksena perusoikeuksiin poikkeusoloissa. Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
(4)Perustuslain 23 §:ää on muutettu perustuslain osittaisuudistuksen yhteydessä. Muutoksella pyrittiin muun muassa laajentamaan pykälän sisältämää poikkeusolojen määritelmää. Määritelmä kattaa aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvien tilanteiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia (). Poikkeusolojen määritelmän laajentamisen perustuslakivaliokunta katsoi merkitsevän käytännössä sitä, että esimerkiksi erittäin vakavat luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet voivat oikeuttaa poikkeusololainsäädännön käyttöönoton (, s. 8—9).
(6)Valtioneuvosto on ennen nyt arvioitavan hallituksen esityksen antamista 1.3.2021 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa todennut maassa vallitsevan valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaiset poikkeusolot. Hallituksen esityksessä (s. 24) todetaan, että sinänsä olisi mahdollista antaa perustuslain 23 §:n mukainen esitys ilman poikkeusolojen toteamista valmiuslain mukaisessa menettelyssä. Hallitus on kuitenkin arvioinut, että poikkeusolojen toteaminen valmiuslaissa säädettyä menettelyä vastaavasti on käsillä olevassa tilanteessa asianmukainen ja perusteltu menettely.
(8)Perustuslakivaliokunta painottaa, että perustuslain 23 §:n perusteella säädettävää lainsäädäntöä koskevat edellytykset seuraavat perustuslain 23 §:stä itsestään ja muusta perustuslain sääntelystä (esim. 39 § asian vireilletulosta eduskunnassa). Tavallisen lain tasoisen valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönottoa koskeva, poikkeusolojen toteamisen sisältävä menettely ei määritä perustuslain 23 §:n nojalla annettavien lakiehdotusten perustuslaillista asianmukaisuutta. Poikkeusolojen erillinen toteaminen ei siten yhtäältä ole edellytys perustuslain 23 §:ään perustuvan lainsäädännön säätämiselle eikä toisaalta sido eduskuntaa sen arvioidessa poikkeusolojen olemassaoloa.
(9)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että nyt käsillä on tilanne, jossa eduskunta ylimpänä valtioelimenä ja lainsäädäntövallan käyttäjänä on säätämässä lailla ravintoloiden sulkemisesta poikkeusoloissa. Kun kyse ei ole valmiuslain kaltaisesta säädösvallan delegoimisesta valtioneuvostolle, erilliselle tasavallan presidentin myötävaikutuksenkin sisältävälle poikkeusolojen julistamiselle ei ole oikeudellista tarvetta tai perusteitakaan tämän esityksen antamisen kannalta. Valtioneuvosto arvioi omalta osaltaan perustuslain 23 §:ssä tarkoitettujen poikkeusolojen olemassaoloa 23 §:ään nojautuvaa lakiehdotusta antaessaan. Arvio perustuslain 23 §:ssä tarkoitettujen poikkeusolojen käsilläolosta on viime kädessä eduskunnan tehtävä sen arvioidessa perustuslain 23 §:ään perustuvan lainsäädännön perustuslainmukaisuutta.
(10)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 25) mainitaan, että valmiuslain 106 ja 107 §:ää on välttämätöntä ryhtyä soveltamaan poikkeusolojen toteamisen jälkeen. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valmiuslain 6 §:n mukaan lain II osan, johon 106 ja 107 § kuuluvat, säännösten soveltamisen aloittamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella, joka saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäväksi. Säännösten soveltamisen aloittaminen ei siten ole mahdollista ilman tällaisen käyttöönottoasetuksen antamista.
(11)Ehdotus merkitsee tietyn elinkeinon harjoittamisen kieltämistä lähes kokonaan määräajaksi ja siten hyvin voimakasta puuttumista perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen. Lisäksi sääntelyllä puututaan ravintolatoiminnan harjoittajien perustuslain 15 §:ssä tarkoitettuun omaisuuden suojaan. Ehdotuksen arvioidaan johtavan todennäköisesti mittaviin henkilöstön lomautuksiin ja mahdollisiin irtisanomisiin. Lakiehdotus on siten merkityksellinen myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle osoitetun työllisyyden edistämisen velvollisuuden kannalta.
(12)Lakiehdotuksen taustalla on hyvin painavia perusoikeuksiin kiinnittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen nyt meneillään olevan koronavirusepidemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään ja turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti). Tällainen peruste oikeuttaa valiokunnan mukaan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks. esim., s. 5,, s. 3,, s. 4).
(13)Perusoikeuksista perustuslain 23 §:n mukaan säädettävien poikkeuksien tulee olla välttämättömiä. Koronaepidemian torjunta perustuu hallituksen esityksen (s. 12) mukaan erityisesti ja ensisijaisesti ihmisten välisten kontaktien vähentämiseen, jotta tartuntamahdollisuuksia ei syntyisi. Ravitsemistoiminnan rajoittaminen epidemian torjumiseksi perustuu nykyisellään tartuntatautilakiin tilapäisesti lisättyyn 58 a §:ään, jonka soveltamisen ei enää katsota riittävän väestön terveyden ja terveydenhuollon kantokyvyn turvaamiseen. Ottaen huomioon esityksessä selostetut seikat ravitsemisliikkeiden merkityksestä covid-19-epidemian leviämisessä ja ravitsemisliikkeissä hygieniatoimista ja rajoituksista huolimatta tapahtuneista tartunnoista ehdotettua lainsäädäntöä voidaan pitää välttämättömänä ja oikeasuhtaisena nyt vallitsevissa olosuhteissa.
(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota perustuslain 23 §:n soveltamisen poikkeuksellisuuteen. Perustuslain 23 §:stä ilmenevän ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitetyn periaatteen mukaan viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista (, s. 2,, s. 3). Valiokunnan käsityksen mukaan ei olisi valtiosääntöoikeudellista estettä säännellä ravitsemisliikkeiden tilojen tilapäistä sulkemista perusoikeusrajoituksena samaan tapaan kuin eräiden muiden elinkeinojen suhteen on tehty (tartuntatautilain 58 g §). Kuitenkin myös nyt valittu sääntelyratkaisu on vallitsevassa poikkeuksellisessa tilanteessa valtiosääntöisesti mahdollinen.
PeVL 31/2020 vpPeVL 31/2020 vp
(17)Perustuslain 23 §:n mukaisia tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain nojalla annettujen asetusten (,).
(18)Perustuslakivaliokunta arvioi siten ehdotetun 3 a §:n nojalla annettavia asetuksia erikseen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota hallituksen esityksen liitteenä olevaan asetusluonnokseen, jossa 3 a §:n soveltamisalaan kuuluvat alueet on lueteltu maakunnittain. Valiokunta kehottaa valtioneuvostoa harkitsemaan mahdollisuutta rajata alueellista soveltamisalaa hienosyisemmin.
PeVL 14/2020 vpPeVL 14/2020 vp
PeVL 14/2020 vpPeVL 14/2020 vp
(22)Valtioneuvosto antoi käsittelyssä olevan hallituksen esityksen 1.3.2021. Ehdotettu laki on esityksen perustelujen mukaan tarkoitettu tulemaan voimaan jo 8.3.2021. Perustuslakivaliokunta pitää vallitsevissa olosuhteissa hyvin perusteltuna pyrkimystä lain pikaiseen voimaantuloon. Nyt esityksen antamisen ja suunnitellun voimaantulon väliin jää kuitenkin huomattavan lyhyt aika ottaen huomioon yksinomaan lakiehdotuksen täysistuntokäsittelynkin vaatiman ajan. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota myös siihen, että mahdollinen tarve turvautua ehdotetunkaltaiseen lainsäädäntöön on ollut tiedossa jo pitkään.
(23)Perustuslakivaliokunta toistaa käsityksensä siitä, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös, s. 7,, s. 60). Valtioneuvosto ei voi asettaa perustuslakivaliokunnalle määräaikoja perustuslain 74 §:n mukaisen tehtävän toteuttamiselle. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota siihen, että valiokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen vaarantuu, jos hallituksen esitysten eduskuntakäsittelylle ei varata riittävää ja kohtuullista aikaa (, s. 7).
(24)Perustuslakivaliokunta on aikaisemman ravitsemisliikkeiden väliaikaisen sulkemisen osalta todennut, että sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, millaisia mahdollisuuksia elinkeinonharjoittajalla on sopeuttaa toimintaansa lainsäädännön muutoksin. Valiokunta piti ottaen huomioon sääntelyn poikkeuksellisen huomattavat vaikutukset ja vaikutusten äkillisyyden välttämättömänä, että lailla säädetään sekä kiellon aiheuttamien menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta että vaikutuksia lieventävistä järjestelyistä elinkeinonharjoittajille (, s. 5). Valiokunta toisti tämän huomion arvioidessaan rajoituksia tarkentavaa valtioneuvoston asetusta () ja korosti edelleen sekä kohtuullisen kompensoimisen että vaikutuksia lieventävien järjestelyiden säätämistä viivytyksettä. Valiokunta täsmensi myöhemmin, ettei se edellyttänyt täyden korvauksen maksamista menetyksistä, vaan piti sittemmin ehdotettua sääntelyä lieventävistä järjestelyistä ja toiminnan rajoitusten hyvittämisestä lainsäätäjän harkintamarginaaliin mahtuvana tukemisen ja hyvityksen määrien suhteen. Valiokunnan mielestä elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan näkökulmasta perustellumpaa olisi kuitenkin ollut pyrkiä rajoitusten aiheuttamat tappiot ja kustannukset paremmin huomioivaan ja kattavampaan hyvittämiseen tuolloin ehdotetun verraten suppean ja erityislaatuisen kohtuullisen hyvityksen asemesta (, s. 3). Perustuslakivaliokunta on lisäksi pitänyt valtiosääntöoikeudellisista syistä perusteltuna säätää kohtuullisesta kompensaatiosta elinkeinonharjoittajille näille kunnan tai aluehallintoviraston tekemästä tartuntatautilakiin perustuvasta tilojen sulkemispäätöksestä aiheutuvista taloudellisista menetyksistä erityisesti silloin, kun rajoitus kestää pidemmän ajan kuin yhden sulkemispäätöksen enimmäisajaksi säädetyn 14 vuorokauden ajan ().
(25)Nyt ehdotetulla lailla voidaan arvioida olevan merkittävät taloudelliset vaikutukset ravitsemisliiketoimintaan ja sen kannattavuuteen. Hallituksen esityksessä (s. 19) arvioidaan, että ruoan ulosmyynnin sallimisesta huolimatta on oletettavaa, että suuri osa ravitsemisliikkeistä sulkee toimintansa kokonaan sulun ajaksi. Perustuslakivaliokunta pitää aikaisempaan käytäntöönsä viitaten valtiosääntöoikeudellisista syistä perusteltuna säätää kohtuullisesta kompensaatiosta ravitsemisliiketoiminnan harjoittajille.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.