Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian ja olemaan voimassa 14.5.2021 asti.
Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin tarkastellaan useiden perustuslain säännösten ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta.
Esitys annetaan perustuslain 23 §:n mukaisena tilapäisenä poikkeuksena perusoikeuksiin poikkeusoloissa.
Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Yleisarvio sääntelystä
Perusoikeuspoikkeuksista säätäminen asetuksella
Tilapäisyys ja voimassaoloaika
Liikkumisen rajoittamisen sääntelyn perusteet
Liikkumisrajoitusten välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus
Lailla säätämisen vaatimus sekä sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuus
Kokonaisarvio lakiehdotuksesta
Velvollisuus kasvomaskin käyttöön
Esityksen käsittelyaikataulu
(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi perustuslaissa turvatun liikkumisvapauden väliaikaisesta rajoittamisesta väestön suojaamiseksi covid-19-epidemian leviämiseltä. Lailla voidaan rajoittaa tietyllä alueella henkilön liikkumista ja oleskelua muualla kuin kotikunnassa olevassa asuinpaikassa tai muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa, jos se on välttämätöntä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi velvollisuus käyttää niillä alueilla, joille on säädetty liikkumis- ja oleskelurajoituksia, suun ja nenän peittävää kasvomaskia tai hengityssuojainta sisätiloissa ja liikennevälineissä, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä.
(2)Lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annettaisiin lakia täydentävät säännökset alueellisesta ja ajallisesta soveltamisesta. Valtioneuvoston asetuksen antamisen yhteydessä arvioitaisiin, millä alueilla covid-19-epidemia ei ole enää torjuttavissa muilla toimenpiteillä. Liikkumisrajoitus koskisi vain alueita, joilla rajoituksen voimassaolo on välttämätöntä.
(3)Laki ehdotetaan säädettäväksi perustuslain 23 §:n mukaisena tilapäisenä poikkeuksena perusoikeuksiin poikkeusoloissa. Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
(4)Perustuslain 23 §:ää on muutettu perustuslain osittaisuudistuksen yhteydessä. Muutoksella pyrittiin muun muassa laajentamaan pykälän sisältämää poikkeusolojen määritelmää. Määritelmä kattaa aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvien tilanteiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia (). Poikkeusolojen määritelmän laajentamisen perustuslakivaliokunta katsoi merkitsevän käytännössä sitä, että esimerkiksi erittäin vakavat luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet voivat oikeuttaa poikkeusololainsäädännön käyttöönoton (, s. 8—9).
(5)Perustuslakivaliokunta on hiljattain arvioinut, että perustuslain 23 §:ssä säädetty edellytys kansakuntaa vakavasti uhkaavien poikkeusolojen olemassaolosta täyttyy koronapandemian johdosta edelleen (, kappale 2,, kappale 5). Hallituksen esityksessä esitettyjen tietojen ja muun saamansa selvityksen perusteella valiokunta toistaa arvionsa todeten edelleen poikkeusolojen käsilläolon. Arviossa merkityksellistä on erityisesti tautitapausten suuri määrä ja suuri ilmaantuvuus viime viikkojen aikana sekä muuntuneiden virustyyppien nopeampi leviäminen ja niiden vaikutus vakavampien tautimuotojen syntyyn. Lakiehdotuksen soveltaminen on asianmukaisesti myös sanonnallisesti sidottu poikkeusoloihin (ks., s. 3).
(6)Perustuslain 23 §:n mukaan perusoikeuksista säädettävien välttämättömien tilapäisten poikkeusten on oltava Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Säännös viittaa sekä poikkeamiseen liittyviin menettelyllisiin vaatimuksiin että sisällöllisiin rajoituksiin (, s. 77/I). Oikeudet, jotka kansainvälisoikeudellisesti ovat poikkeamismahdollisuuksien ulottumattomissa, saavat perustuslain mukaan vastaavan suojan myös valtionsisäisesti (, s. 77/I).
(7)Perustuslain 23 §:n mukaisia tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan asetusten tällainen eduskuntakäsittely on toteutettavissa esimerkiksi samaan tapaan kuin valmiuslain nojalla annettujen asetusten (,). Perustuslakivaliokunta arvioi siten ehdotetun 2 §:n 2 momentin nojalla annettavia asetuksia erikseen.
(8)Ehdotettu sääntely merkitsee syvälle käyvää poikkeusta useisiin perusoikeuksiin. Myös esityksen säätämisjärjestysperusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että kyse on tilapäisestä laajasta ja syvästä perusoikeuksien kokonaisuuteen puuttumisesta (s. 70). Säätämisjärjestysperusteluissa (s. 74—79) esitetyn arvion mukaan ehdotetuilla liikkumisrajoituksilla olisi ainakin kokoontumisvapauteen, yksityis- ja perhe-elämän suojaan, elinkeinovapauteen, uskonnonvapauteen ja sivistyksellisiin oikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia.
(10)Perustuslain 9 §:n 1 momentissa säädetyn liikkumisvapauden kannalta merkityksellisiä ovat esimerkiksi säännökset maa- tai vesialueita taikka ilmatilaa koskevista liikkumiskielloista ja -rajoituksista (, s. 3,, s. 6—7,, s. 4—5,,, s. 2,), toimivallasta eristää alue tai paikka (, s. 7) ja mahdollisuudesta määrätä poistumiskielto taikka toimivallasta poistaa joku jostakin paikasta tai alueelta (, s. 3—4,, s. 4,, s. 6,, s. 7).
(11)Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaan jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (KP-sopimus) on liikkumisvapautta koskeva määräys. Sopimuksen 12 artiklan mukaan jokaisella laillisesti valtion alueella olevalla on oikeus liikkua siellä vapaasti ja valita vapaasti asuinpaikkansa.
(12)Liikkumisvapautta turvaavat KP-sopimuksen artiklat ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen lisäpöytäkirjan 2 artikla sisältävät erillisen rajoituslausekkeen, jossa nimenomaisesti mainitaan muiden oikeuksien suojelun ohella terveyden suojelu rajoitusperusteena. Sopimuksiin sisältyvät myös artiklat oikeudesta poiketa sopimuksissa suojatuista oikeuksista hätätilan aikana. Poikkeamismahdollisuus ei kuitenkaan ulotu kaikissa oloissa ehdottomiin, loukkaamattomiin oikeuksiin, kuten oikeuteen elämään ja tiettyihin syrjintäkieltoihin.
(13)Hallituksen esityksen mukaan käsiteltävänä oleva lakiesitys ei anna aihetta ilmoituksen antamiseen Yhdistyneiden kansakuntien ja Euroopan neuvoston pääsihteereille KP-sopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteista poikkeamisesta. Säätämisjärjestysperusteluissa (s. 81) viitataan siihen, että perustuslain 23 §:ssä ei ilmoitusta nimenomaisesti edellytetä. Kannan tueksi esitetään myös, että useimmat ihmisoikeussopimuksiin liittyneet valtiot eivät ole notifioineet pandemia-ajan sulkutoimenpiteitä, jotka ovat kohdistuneet esimerkiksi liikkumis- ja kokoontumisvapauteen tai henkilökohtaiseen vapauteen. Ilmoituksen tekeminen kuuluu sinänsä valtioneuvoston toimivaltaan.
(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että Suomen oikeustila on esitettyihin verrokkimaihin nähden erityinen. Perustuslain 23 §:n sanamuoto on kirjoitettu ihmisoikeussopimusten hätätilamääräysten ja ihmisoikeussopimuksissa omaksutun rajoitusten ja poikkeusten eron mukaiseksi. Ihmisoikeussopimusten systematiikan mukaan poikkeus ("derogation”) edellyttää lähtökohtaisesti ilmoituksen tekemistä. Valtioneuvoston on syytä edelleen arvioida ilmoituksen tekemättä jättämiselle osoitettavissa olevia perusteluita.
(15)Sääntelyn kannalta merkityksellisiä ovat myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen liikkumisvapautta turvaavat artiklat (ks. erityisesti 9—11 ja 22 artikla) ja vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen (vammaisyleissopimus) liikkumisvapautta turvaavat artiklat (ks. erit. 9 artikla esteettömyydestä ja saavutettavuudesta ja 18 artikla liikkumisen ja kansalaisuuden vapaudesta).
(16)Perus- ja ihmisoikeutena turvattu oikeus liikkua maassa merkitsee oikeutta liikkua yhdenvertaisesti ilman syrjintää. Sääntelyä on siten tarvittaessa arvioitava perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen lisäksi edellä mainittuihin ihmisoikeusvelvoitteisiin sisältyvien syrjinnän kieltojen kannalta. YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimuksen 26 artiklaan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen kahdenteentoista pöytäkirjaan ja vammaisyleissopimuksen 5 artiklaan sisältyy säännöksiä yhdenvertaisuudesta ja syrjinnän kiellosta. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto sisältyvät myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaan.
(17)Perustuslakivaliokunnan mukaan oikeus liikkua vapaasti paikasta toiseen on ihmisyksilön itsemääräämisoikeuden tärkeä osatekijä (). Valtiosääntö turvaa perustuslain 1 §:n 2 momentin mukaan ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Yksilön oikeuksien ja vapauksien turvaamista koskevan maininnan piiriin kuuluu myös monien muiden oikeuksien käytön perustana oleva yksilön itsemääräämisoikeus eli vapaus määrätä itsestään ja toimistaan (, s. 42/I). Perustuslain 1 §:n 2 momentin säännös ilmaisee perustuslain keskeisen arvoperustan, ja se tulee ottaa huomioon perustuslain muita säännöksiä tulkittaessa (, s. 73/I). Valiokunnan käytännössä itsemääräämisoikeuden on katsottu kiinnittyvän useisiin perusoikeuksiin, erityisesti perustuslain 7 §:n säännöksiin henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta sekä perustuslain 10 §:n säännöksiin yksityiselämän suojasta (ks., kappaleet 15—17,, s. 2/II).
(18)Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan henkilökohtainen vapaus on luonteeltaan yleisperusoikeus, joka suojaa ihmisen fyysisen vapauden ohella myös hänen tahdonvapauttaan ja itsemääräämisoikeuttaan (, s. 46/II, ks. myös, s. 2/II).
PeVL 26/2004 vpPeVL 26/2004 vp
(21)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettuja rajoituksia liikkumisvapauteen voidaan pitää erittäin olennaisena puuttumisena myös muihin perusoikeuksiin. Valiokunnan mielestä puuttumisen merkityksellisyyttä korostaa esillä ollut tarve pyytää virka-apua valvonnan toteuttamiseksi sotilaallisesti järjestäytyneiltä puolustusvoimilta (ks. myösja), vaikka hallituksen esityksessä (s. 51) esitetäänkin arvio, jonka mukaan ehdotettujen liikkumisrajoitusten valvontaa ei käytännössä voitaisi toteuttaa merkittävässä määrin puolustusvoimien virka-apuna, sillä poliisin toimivaltuuksia vaaditaan sen selvittämiseksi, onko yksittäisillä henkilöillä oikeus liikkua vai ei.
(22)Lakiehdotuksen 1 §:n tarkoitussäännöksen mukaan lain tarkoituksena on suojata väestöä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavalta hyvin laajalle levinneeltä vaaralliselta tartuntataudilta rajoittamalla tilapäisesti ihmisten fyysisiä lähikontakteja ja siten pyrkiä estämään yleisvaarallisen covid-19-tartuntataudin leviäminen. Tarkoituksena on myös turvata terveydenhuollon kantokyky. Hallituksen esityksen mukaan rajoitusten tavoitteena on siten turvata perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään sekä perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä (HE s. 86).
PeVL 10/2021 vpPeVL 10/2021 vp
(24)Perustuslain 23 §:stä ilmenevän ja muun muassa valmiuslain 4 §:n 2 momentissa esitetyn periaatteen mukaan viranomaisten säännönmukaiset toimivaltuudet ovat poikkeusoloissakin ensisijaisia. Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee perustuslakivaliokunnan mukaan ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei perustuslain 23 §:ssä tarkoitettuja poikkeuksia perusoikeuksista (, s. 2,, s. 3). Valiokunnan mielestä jo edellä sanotun valossa on ilmeistä, että esityksessä ehdotettua liikkumisvapauteen sekä moniin muihinkin perus- ja ihmisoikeuksiin olennaisesti puuttuvaa sääntelyä liikkumisrajoituksista ei voitaisi säätää perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa.
PeVL 44/2020 vpPeVL 44/2020 vp
(27)Perusoikeuksista perustuslain 23 §:n nojalla säädettävien poikkeuksien tulee olla välttämättömiä. Valiokunta on korostanut kuitenkin myös perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kiinnittyvien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n perusoikeuspoikkeuksien soveltamisalalla (ks., s. 5,, s. 4). Sääntelyn arvioinnissa on siten huomioitava myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset.
(28)Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentissa määritellään liikkumiskieltojen alueelliseksi soveltamisalaksi niiden kuntien alueet, joilla kielto on välttämätön vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen kulkutaudin leviämisen estämiseksi. Soveltamisalan määrittely tämän yleisen kriteerin pohjalta jää valtioneuvoston asetuksella tehtäväksi. Lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentissa mainitaan yleisiä kriteerejä, jotka tulee ottaa huomioon kieltojen alueellista soveltamisalaa määritettäessä. Näitä ovat virustartunnan ilmaantuvuus ja tartuntojen kehityssuunta alueella, tartunnanlähteiden selvittämisen onnistuminen alueella, alueellinen ennuste sairaala- ja tehohoidon tulevasta tarpeesta sekä kunnan väestötiheys ja asema jonkin asiointi- ja työssäkäyntialueen osana.
(29)Lakiehdotuksen mukaan valtioneuvoston asetuksella annettaisiin lakia täydentävät säännökset alueellisesta ja ajallisesta soveltamisesta (ehdotuksen 2 §:n 2 mom.). Perustuslain 23 §:n mukaan perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella perustuslain säännöksen tarkoittamia poikkeuksia Perustuslakivaliokunnan mukaan lain soveltamisalan sääntelyä asetuksella ei voida pitää perustuslain 80 §:n ja säädösten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta lähtökohtaisesti täysin ongelmattomana (). Valiokunta on kuitenkin arvioinut, että muun muassa epidemiatilanteen mahdollinen nopeakin muuttuminen muodostaa sellaisen erityisen syyn, joka voi olla perusteena alueellisesta soveltamisalasta säätämiselle valtioneuvoston asetuksella ().
(31)Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan valmiuslain mukaisia käyttöönottoasetuksia pitänyt merkityksellisenä, että asetuksen muotoilu valtuuksien soveltamisesta on mahdollistava ("voidaan soveltaa") eivätkä toimivaltuudet siis tule automaattisesti ilman erillistä harkintaa sovellettaviksi. Valiokunta on tässä yhteydessä painottanut, että toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden, ja korostanut, että toimivaltuuksien käyttöperiaatteet rajoittavat sekä toimivaltuuksien käyttöönottoa että niiden käyttämistä poikkeusoloissa (ks. esim., kappale 13, ks. myös, s. 4/I). Nyt arvioitavan lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuutta ei ole kirjoitettu mahdollistavaan muotoon. Valtuudesta välittyy kuva velvollisuudesta antaa asetus pykälässä säädettyjen edellytysten täyttyessä. Valiokunnan mielestä mahdollistava muoto on tällaisessa sääntely-yhteydessä paremmin yhteensopiva välttämättömyysvaatimuksen kanssa. Valtuuden sanamuotoa on muutettava.
(32)Perustuslain 23 §:n mukaisten perusoikeuspoikkeuksien tulee olla tilapäisiä. Perustuslakivaliokunnan mukaan ei ole riittävää tarkastella perusoikeuspoikkeusten tilapäisyyttä vain sen muodollisen kriteerin perusteella, ettei laki ole toistaiseksi voimassa, vaan tilapäisyyttä on arvioitava myös asialliselta kannalta. Poikkeusolojen laatu ja laajuus vaikuttavat siihen, miten vaatimusta perusoikeuspoikkeusten väliaikaisuudesta tulkitaan (esim., kappale 19 ja). Voimassaoloajalla on merkitystä myös sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta.
(33)Ehdotetun lain on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian ja olla voimassa 14.5.2021 asti. Liikkumis- ja oleskelukieltojen kestosta säädetään valtioneuvoston asetuksella enintään 21 vuorokauden ajaksi kerrallaan. Valtioneuvoston on myös lakiehdotuksen 4 §:n mukaan tarkoin seurattava, ovatko edellytykset edelleen voimassa. Jos edellytykset eivät enää täyty, on valtioneuvoston viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin lain nojalla annettavien säännösten kumoamiseksi tai muuttamiseksi. Esityksessä ei esitetä juurikaan perusteluja lain voimassaoloajalle, minkä johdosta lain tätä määräaikaa sinänsä on vaikea arvioida. Valiokunnan mielestä määräaika ei kuitenkaan ole vallitseva epidemiatilanne huomioiden ristiriidassa tilapäisyyden vaatimuksen kanssa, ja ehdotettua sääntelyä voidaan pitää tilapäisenä perustuslain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
(34)Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin mukaan henkilön liikkuminen ja oleskelu muualla kuin hänen kotikunnassaan olevassa asuinpaikassa taikka muussa siihen rinnastuvassa asuinpaikassa on kielletty niiden kuntien alueilla, joilla kielto on välttämätön. Kielto koskee poistumista asuinpaikalla olevan kiinteistön suljetusta tai rajatusta pihapiiristä. Perustuslakivaliokunnan mielestä lain nimikkeestä huolimatta kysymys ei siten ole liikkumisvapauden rajoittamisesta, vaan liikkumisen lähtökohtaisesta kieltämisestä.
(35)Perustuslakivaliokunnan mielestä valitun sääntelyratkaisun ongelmana on, että lähtökohtana on kaiken liikkumisen kieltäminen ja sallittu liikkuminen on säädetty erikseen poikkeuksena pääsäännöstä. Valiokunnan mielestä on selvää, että tällaisen kiellon on oltava sisällöltään yksiselitteinen. Valiokunnan mukaan sääntelyn selkeyteen on myös koronaepidemiaan liittyvän sääntelyn kohdalla syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (, s. 2, ks. myös, s. 3,, s. 4/II). Ihmisten on voitava etukäteen selvittää, onko liikkuminen sallittua.
(36)Perustuslakivaliokunta pitää erittäin valitettavana, että sääntely on tähän nähden erittäin vaikeaselkoista ja tulkinnanvaraista, osin jopa virheellistä. Esimerkiksi lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin säännös vaikuttaisi koskevan liikkumiskiellon maantieteelliseen soveltamisalaan kuuluvien kuntien asukkaita, mutta lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin perusteella kielto koskee myös kyseisten kuntien ulkopuolella asuvia ihmisiä. Lakiehdotus merkitsee siten asiallisesti myös asetuksella määriteltyjen alueiden eristämistä muista alueista tavalla, joka osin rinnastuu keväällä 2020 käyttöön otettujen valmiuslain 118 §:n perusteella annettuihin rajoituksiin (ks.ja). Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin mukaan säännöksessä on kuitenkin tarkoitus säätää liikkumiskiellon poikkeuksista. Valiokunta pitää erittäin ongelmallisena, että kaikkia ihmisiä koskeva kielto ilmenee tällä tavalla vain välillisesti suppeammalle henkilöryhmälle osoitetusta liikkumiskiellon poikkeuksia koskevasta sääntelystä.
(37)Perustuslain 23 §:n mukaan säännöksessä tarkoitettujen tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla välttämättömiä. Perustuslakivaliokunnan lausunto- ja mietintökäytännössä on myös koronaepidemian aikana todettu, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. esim., s. 5 ja siinä viitatut, s. 4,, s. 4—5 ja, s. 3/II). Perusoikeusrajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin (ks., s. 5). Perusoikeuksiin puuttuva velvoite tai rajoitus voidaan koronaepidemian torjumiseksi siten välttämättömyysvaatimuksesta johtuen asettaa vain, jos epidemian leviämistä ei voida estää perusoikeuksiin vähemmin puuttuvin keinoin (ks. esim., kappale 10 ja). Perustuslakivaliokunta on korostanut näiden näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n sallimien perusoikeuspoikkeuksien soveltamisessa (ks. esim.).
(38)Perustuslakivaliokunta on valmiuslakiin liittyvässä arvioinnissa korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (ks. esim.). Valiokunta on perustuslain 23 §:n soveltamistilanteissa lisäksi painottanut vaatimusta viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuudesta (). Poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee valiokunnan mukaan ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei poikkeuksia perusoikeuksista (, s. 2,, s. 3). Valiokunnan mielestä perusoikeuspoikkeus voi olla välttämätön vain, mikäli sillä tavoiteltavia päämääriä ei ole saavutettavissa normaaliolojen lainsäädännön keinoin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa joko voimassa olevaan lainsäädäntöön nojautuen tai säädettävällä uudella lainsäädännöllä.
(39)Perustuslakivaliokunnan mukaan rajoitustoimivaltuuksien perusteluissa tulee pystyä perustelemaan juuri ehdotettujen toimenpiteiden välttämättömyys (ks. esim., kappale 6). Samalla on valiokunnan mukaan tarkasteltava perusoikeuksien kannalta vähemmän rajoittavia muita sääntelyvaihtoehtoja (ks. esim.ja, s. 5).
(40)Hallituksen esityksen perusteluista (esim. s. 27—28) ja lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentista välittyy perustuslakivaliokunnan mielestä käsitys siitä, että hallituksen esityksen keskeisin tarkoitus on rajoittaa yksityisiä kokoontumisia sekä asiointia vähittäiskaupoissa ja palveluliikkeissä kieltämällä tällaisen toiminnan edellytyksenä oleva liikkuminen. Lakiehdotuksen odotetaan voimaan tullessaan estävän nimenomaan taudin leviämistä yksityisissä tilaisuuksissa ja uskonnollisissa kokoontumisissa, joihin osallistuu suuri määrä ihmisiä ja joihin tartuntatautilain nykyiset toimivaltuudet eivät ulotu. Valiokunta pitää sinänsä selvänä, että rajoituksille esitetyt perustelut osoittavat hyväksyttävän perusteen rajoitusten kohdistamiselle myös yksityisten välisiin, epävirallisiin kokoontumisiin ja uskonnollisiin joukkokokoontumisiin.
(41)Perustuslakivaliokunnan mielestä valittu sääntelytapa ei kuitenkaan ole ongelmaton välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta. Hallituksen esityksellä rajoitetaan liikkumista ja useita muita perusoikeuksia sen sijaan, että rajoitus kohdennettaisiin välittömästi esimerkiksi yksityisiin kokoontumisiin. Hallituksen esityksessä ei ole myöskään riittävästi tarkasteltu mahdollisuuksia nyt ehdotettua lievempiin toimenpiteisiin. Valiokunta kiinnittää huomiota terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn osalta myös tarpeeseen vertailla rajoitustoimenpiteitä ja niiden aiheuttamia kustannuksia mahdollisuuteen turvata toimintakykyä järjestelmän asianmukaisella resursoinnilla ja muun muassa hankinnoilla.
(42)Ehdotetun sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on perustuslakivaliokunnan mielestä otettava huomioon myös, että yksilön liikkuminen ei sinänsä välttämättä johda toisen ihmisen kohtaamiseen eikä näin välttämättä aiheuta riskiä virustartunnasta. Liikkuminen on usein edellytys ihmisten väliselle kohtaamiselle, mutta tartunnan riski aiheutuu nimenomaan kohtaamisesta ja kokoontumisista eikä pääsääntöisesti liikkumisesta kohtaamiseen tai kokoontumiseen, vaikka liikkuminen ainakin tietyissä tilanteissa muodostaa välttämättömän edellytyksen tartuntariskin sisältävälle kohtaamiselle tai kokoontumiselle ja voi toimia myös itsenäisenä tartuntariskin lähteenä. Liikkumista voidaan kuitenkin toteuttaa ja usein myös toteutetaan tavalla, joka ei välttämättä sisällä riskiä virustartunnasta.
(43)Lakiehdotuksen mukaisella sääntelyllä pyritään kokoontumisten ja tapaamisten rajoittamiseen välillisesti kieltämällä kaikkien ihmisten jokapäiväisen elämän perusteita muodostavaa liikkumista asetuksessa määrätyllä alueella asuinpaikkansa ulkopuolella. Perustuslakivaliokunnan mielestä kiellon piiriin tulee siten runsaasti jokapäiväistä toimintaa ja tavanomaista elämää, joka on koronavirusepidemian leviämisen kannalta vaaratonta tai ainakin vaikutuksiltaan vähäistä. Lakiehdotus on siten lähtökohtaisesti ongelmallinen perustuslain 23 §:n välttämättömyysvaatimuksen kannalta.
(44)Valitun lähtökohtaisen liikkumiskiellon varaan tehdyn sääntelyratkaisun ongelmallisuutta lisää siitä seuraava korostunut tarve säätää kieltoon runsaasti perusoikeusjärjestelmänkin näkökulmasta perusteltavia poikkeuksia. Lakiehdotuksen 3 § sisältää yksityiskohtaisen ja luonteeltaan varsin kasuistisen luettelon poikkeuksista liikkumiskieltoon. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että oikeusvaltion perusteisiin kuuluvan liikkumisvapauden tämänkaltainen yksityiskohtainen ja kasuistinen sääntely voi jo lähtökohtaisesti joutua herkästi ristiriitaan välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimusten kanssa. Valiokunnan mielestä valittu sääntelyratkaisu johtaa myös osin jopa absurdiksi luonnehdittavaan sääntelyyn, jossa liikkumisen lainmukaisuus parisuhteen vuoksi arvioidaan liikkumisen välttämättömyyden kannalta. Lakiehdotuksen perusteluista ei ilmene, miten välttämättömyyttä on tarkoitus tässä kontekstissa arvioida.
(47)Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn mainituista perusratkaisuun kytkeytyvistä ongelmista seuraa korostunut tarve arvioida ehdotettujen keinojen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta.
(48)Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 52) todetaan, että rajattujen kuntien alueelle asetettujen liikkumisen rajoitusten arvioidaan vähentävän kontakteja noin 25 %. Yksilöintiä sen osalta, miten arvio on muodostettu ja miten kukin lain 3 §:n mukainen poikkeus vaikuttaa kontaktien määrään, ei ole esitetty. Perusteluissa esitetään myös kokonaisarviona vaikutusten osalta, että vaikutuksiin sisältyy paljon epävarmuuksia (HE s. 49) Toisaalta perusteluissa esitettyjen tietojen perusteella voidaan arvioida, että liikkumisrajoituksella voidaan kohtuullisella todennäköisyydellä saavuttaa sen perusteena olevat hyväksyttävät tavoitteet (ks. myös, s. 5,, s. 4,, s. 4—5 ja, s. 3/II).
PeVM 17/2020 vpPeVM 17/2020 vp
(50)Perustuslakivaliokunta kiinnittää välttämättömyysarvion näkökohdista huomiota myös hallituksen esitykseen sisällytettyyn kansainväliseen vertailuun (HE s. 52—55). Valiokunnan mielestä kokonaan vailla merkitystä ei ole, että ulkonaliikkumiskieltoja ei ole tähän mennessä pidetty tarpeellisina tai välttämättöminä muissa Pohjoismaissa, vaikka tartuntojen ilmaantuvuus on osin niissä ollut Suomea korkeampi ja koronaviruksen brittivariantti on niissäkin viime aikoina aiheuttanut valtaosan tartunnoista.
PeVL 11/2021 vpPeVL 11/2021 vp
(52)Välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissa on erityistä merkitystä myös sillä, voisiko samaan sinänsä hyväksyttävään tavoitteeseen päästä vähemmän perusoikeuksiin puuttuvin keinoin. Esityksen perusteluissa (s. 27—28) todetaan, että voimassa olevat rajoitukset leviämis- ja kiihtymisvaiheessa olevilla alueilla yleisesti vähentävät ihmisten välisiä kontakteja, mutta niiden avulla ei voida vähentää fyysisiä kontakteja erilaisissa yksityisissä tilaisuuksissa, joissa ihmisiä kokoontuu yhteen, asioinnissa vähittäiskaupan liikkeissä sekä harrastustoiminnassa, uskonnollisissa kokoontumisissa, työpaikoilla, joissa tehdään läsnätyötä, sekä vieras- ja kausityöntekijöiden sekä opiskelijoiden yhteismajoitustiloissa. Perustelujen mukaan muut kohtaamiset ja tilaisuudet (ml. suuret perhejuhlat, uskonnolliset tilaisuudet) muodostivat viikolla 10 jo yli 50 % muista tunnistetuista tartunnanlähteistä, jos samassa taloudessa tapahtuvat tartunnat jätettiin huomiotta (HE s. 27—28).
(53)Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksestä välittyvää keskeisintä tarkoitusta rajoittaa yksityisiä kokoontumisia, ryhmässä oleskelua ja liikkumista sekä asiointia kauppa- ja palveluliikkeissä sekä kontakteja muissa hallituksen esityksessä mainituissa tilanteissa voidaan toteuttaa myös olennaisesti vähäisemmin yksityisten vapauspiiriin puuttuvin rajoituksin ja kielloin. Valiokunnan mielestä lakiehdotuksen valtiosääntöisessä arvioinnissa merkityksellistä on lisäksi sääntelyssä omaksutun perusratkaisun toteutettavuus lailla säätämisen vaatimuksen kanssa yhteensopivalla tavalla.
(54)Perusoikeuspoikkeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Perustuslain säännökseen sisältyvä lailla säätämisen vaatimus on yhteydessä perustuslain 2 §:n 3 momentissa oikeusvaltiollisesta lakivarauksesta säädettyyn, perusoikeusrajoitusten lailla säätämisen vaatimukseen, täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimukseen sekä perustuslain 80 §:n 1 momentin siihen säännökseen, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista (ks. myös esim.). Valiokunnan mukaan lailla säätämisen vaatimus perusoikeuksien rajoittamisessa on kuitenkin jossakin määrin tiukempi kuin perusoikeuspoikkeuksissa (ks.). Valiokunta on toisaalta korostanut myös perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kiinnittyvien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n perusoikeuspoikkeuksien soveltamisalalla (ks., s. 5,, s. 4).
(55)Lailla säätämisen vaatimuksen ja täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimusten merkitystä käsillä olevassa sääntelyssä kuitenkin korostaa perustuslain 8 §:ssä turvattu rikosoikeudellinen laillisuusperiaate, sillä lakiehdotuksen 6 §:ssä säädetään sakkorangaistuksesta, joka seuraa, jos joku tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta rikkoo 2 §:ssä säädettyä liikkumisrajoitusta.
PeVL 24/2016 vpPeVL 24/2016 vp
(57)Lakiehdotusta on siten arvioitava perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen, erityisesti sen sisältämän rikosoikeudellisen sääntelyn täsmällisyysvaatimuksen, kannalta. Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks., s. 2,ja, s. 2/II sekä niissä viitatut lausunnot).
(58)Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää siten rangaistavan käyttäytymisen täsmällistä määrittämistä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä rikossäännösten sisältämiä avoimia tekotapoja on lähtökohtaisesti pidetty rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisina (esim., s. 4/I ja, s. 3/II). Jos rangaistussäännös saa aineellisen sisältönsä sen ulkopuolisesta säännöksestä, myös tämä säännös on muotoiltava rikosoikeudelliselta sääntelyltä edellytettävällä täsmällisyydellä. Valiokunta onkin käytännössään asettanut edellytyksiä blankorangaistustekniikan käytölle, vaikka tällaista sääntelyä ei sinänsä ole pidetty perustuslain kieltämänä. Laillisuusperiaatteeseen liittyvistä syistä blankorangaistussääntelyyn on kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan syytä suhtautua torjuvasti (esim., s. 8,, s. 3,, s. 2/II ja, s. 3/II).
(59)Lakiehdotuksen 6 §:n mukaan rangaistavaa olisi lain 2 §:ssä ja sen nojalla annetussa asetuksessa säädetyn liikkumisrajoituksen rikkominen. Lain 3 §:ssä säädettäisiin kuitenkin erittäin olennaisista ja lähtökohtaisen kiellon hyväksyttävyydenkin kannalta välttämättömistä poikkeuksista liikkumisrajoitukseen. Rangaistavan käyttäytymisen tosiasiallinen ala määrittyisi siten lakiehdotuksen 2 ja 3 §:n muodostaman kokonaisuuden sekä 2 §:n nojalla annettavan asetuksen perusteella. Perustuslakivaliokunta on edellä pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä asetuksenantovaltuuden täsmentämistä.
(60)Perustuslakivaliokunta kiinnittää rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen näkökulmasta erityistä huomiota sääntelyn monimutkaisuuteen, tulkinnanvaraisuuteen ja vaikeaselkoisuuteen. Yksityisen ihmisen on sääntelyn perusteella erittäin vaikea ennakoida, milloin liikkuminen on sallittua. Lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin säännöksen mukainen kielto koskee poistumista asuinpaikalla olevan kiinteistön suljetusta tai rajatusta pihapiiristä. Epäselvyyttä aiheuttaa esimerkiksi, että perustelujen mukaan asuinpaikalla tarkoitettaisiin kiinteistöä ja sillä sijaitsevaa asuntoa ja osoitetta (s. 56), mutta säännöksen mukaan kiinteistö sijaitsee asuinpaikalla. Käsitteitä asuinpaikka ja pihapiiri ei myöskään määriteltäisi laissa, joskin pihapiirin määritelmää on selvennetty myös perusteluissa (s. 58). Asuinpaikalla voidaan lainsäädännössä tarkoittaa myös asuinkuntaa. Koska soveltamisalan määrittävät käsitteet kohdentavat samalla kiellon soveltamisalan, ne tulisi määritellä laissa.
(62)Vastaavia esimerkkejä voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä osoittaa useita. Lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentissa sallitaan ulkoilu virkistäytymis- tai kuntoilutarkoituksessa. Valiokunnan mielestä on sääntelyn perusteella verraten epäselvää, millaisin oikeudellisin kriteerein sallittu ulkoilu on erotettavissa esimerkiksi kauppakeskuksen pihalla tapahtuvasta kolmen henkilön muodostaman ihmisjoukon oleskelusta ulkona, johon osallistuja ilmoittaa osallistuvansa virkistäytyäkseen. Saman säännöksen mukaan kaikille sallittua on tietyin edellytyksin virkistäytymis- tai kuntoilutarkoituksessa tapahtuva ulkoilu, jos se tapahtuu alueella, jossa on voimassa 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto. Perustelujen (s. 65) mukaan tämä tarkoittaisi sitä, että jos rajoitus asetettaisiin esimerkiksi Uudenmaan maakunnan tiettyjen kuntien alueelle, näillä kaikilla rajoituksen alaisilla alueilla olisi sallittua ulkoilla. Yksityisen ihmisen on vaikea säännöksen perusteella selvittää, onko perusteluissa mainitussa tilanteessa ulkoilu sallittu esimerkiksi perusteluissa mainitun rajoituksen ulkopuolisessa Varsinais-Suomeen lukeutuvassa Salon kaupungissa ja saako ulkoilemaan pyrkivä ylittää rajoitusalueen rajan Salossa ulkoillakseen.
(63)Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn perusratkaisu, jossa kaikenlainen jokapäiväisen elämän perusteisiin tavallisesti kuuluva liikkuminen on kielletty erikseen säädetyin verraten laajoin poikkeuksin, johtaa väistämättä erittäin tulkinnanvaraisiin säännöksiin. Länsimaisessa oikeusvaltiossa ei ole mahdollista säännellä kattavasti ihmisten jokapäiväistä elämää. Valiokunnan mielestä sanottu ei ole vailla merkitystä lakiehdotuksen sisältämän perusratkaisun oikeasuhtaisuutta arvioitaessa.
(64)Täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta merkitystä on myös lakiehdotuksen säännöksillä viranomaisten toimivallasta valvoa liikkumisrajoituksia. Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan toimivaltainen valvontaviranomainen on poliisi. Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan henkilön on annettava poliisin pyynnöstä selvitys liikkumisensa määränpäästä ja tarkoituksesta sekä hänellä olevasta 3 §:ssä tarkoitetusta perusteesta poiketa tässä laissa säädetyistä rajoituksista. Lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentin mukaan poliisimiehellä on oikeus määrätä väkijoukko hajaantumaan tai siirtymään, mikäli 2 §:n 1 momentissa säädettyä liikkumisrajoitusta ei noudateta. Jollei hajaantumis- tai siirtymismääräystä noudateta, poliisimiehellä on oikeus hajottaa väkijoukko voimakeinoin sekä ottaa niskoitteleva henkilö kiinni. Poliisin tulee säännöksen mukaan kuitenkin mahdollisuuksien mukaan rajata toimenpiteensä koskemaan vain niitä henkilöitä, joiden menettelystä väkijoukon hajottamisen tai siirtämisen tarve aiheutuu.
(65)Perustuslakivaliokunta on viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan pitänyt arvion lähtökohtana myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (, s. 2).
(66)Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että liikkumisrajoituksia valvovat viranomaiset ovat poikkeusoloissakin velvollisia noudattamaan tarkoin lakia ja toimimaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti. Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota poliisilain 1 luvun 2—5 §:ssä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kunnioittamisesta, suhteellisuusperiaatteesta, vähimmän haitan periaatteesta ja toimivallan käytön tarkoitussidonnaisuudesta säädettyyn (). Keväällä 2020 liikkumisen tilapäisistä rajoituksista väestön suojaamiseksi annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 5 momentin mukaan poliisi ei saa estää välttämättömään syyhyn vetoavan henkilön liikkumista (ks.,). Toimivaltuuksien käytössä voidaan hyvän hallinnon toteuttamiseksi pitää perusteltuna lähtökohtaa, jonka mukaan poliisi valvoo rajoitusten noudattamista ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin ().
(67)Yksityiselämän suojan kannalta voidaan pitää merkittävänä myös 5 §:n 2 momentissa jokaiselle säädettyä velvollisuutta antaa poliisille pyynnöstä selvitys liikkumisensa määränpäästä ja tarkoituksesta sekä 3 §:ssä säädetystä perusteesta poiketa tässä laissa säädetyistä rajoituksista. Vaadittava selvitys voisi säännösehdotuksen mukaan kohdistua myös tietoihin esimerkiksi sosiaalihuollon asiakkuudesta tai läheisen henkilön yksityiselämästä. Perustuslakivaliokunta painottaa, että poliisilla on tällaisia tietoja koskeva salassapitovelvollisuus.
(68)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksen perusteluissa (s. 66) todetun mukaisesti tiedot voidaan antaa joko suullisesti tai kirjallisesti ja selvitys tulee antaa poliisille poliisin sitä pyytäessä. Perusteluissa katsotaan, että jos henkilö kieltäytyy kokonaan selvityksen antamisesta, asiaa voitaisiin arvioida rikoslain 16 luvun 4 §:ssä tarkoitettuna niskoitteluna poliisia vastaan.
(69)Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin kuuluvan itsekriminointisuojan keskeisenä sisältönä on oikeus olla rikosasiassa todistamatta itseään vastaan ja oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyyden toteamiseen (, s. 5,, s. 3,, s. 74/II). Valiokunnan mielestä lähtökohtana siten on, että henkilöllä ei ole velvollisuutta myötävaikuttaa oman syyllisyytensä selvittämiseen. Valiokunnan mielestä sanottu on omiaan heikentämään kiellon valvonnan tehokkuutta, mikä voi aiheuttaa seuraamusten kohdentumisen satunnaisuutta ja siten myös ennakoimattomuutta.
(70)Perustuslakivaliokunta painottaa, että hallituksen esityksen tavoitteita voidaan pitää erittäin painavina. Hallituksen esityksessä eritellyt epidemian hallintaan liittyvät tavoitteet voidaan valiokunnan saaman selvityksen perusteella kuitenkin saavuttaa suuruusluokaltaan yhtä tehokkaana tartuntojen vähenemisenä, jos lakiehdotuksen mukaiset kiellot ja rajoitukset kohdistetaan vain esityksen perusteluissa mainittuihin tartunnanlähteisiin, erityisesti yksityisiin tilaisuuksiin, kokoontumisiin, ryhmässä oleskeluun ja asiointiin kauppaliikkeissä. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksessä valittu perusratkaisu kieltää liikkuminen lähtökohtaisesti kokonaan on hallituksen esityksessä sille esitetyt epidemiologiset perustelut huomioiden oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastainen, eikä sitä voi pitää perustuslain 23 §:n tarkoittamalla tavalla välttämättömänä.
(71)Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotuksen ongelmallisuutta oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta korostaa sääntelyratkaisuun sisältyvä tulkinnanvaraisuus, minkä johdosta ihmisten on käytännössä mahdotonta ennakoida kielletyn ja rangaistavan liikkumisen ala. Valiokunta ei pidä mahdollisena, että tämä puute olisi korjattavissa sääntelyssä omaksuttujen perusratkaisuiden puitteissa. Sääntelyn perusratkaisua on muutettava. Perusratkaisun muuttaminen merkitsee välttämättä myös tarvetta muiden säännösten kokonaisvaltaiseen muuttamiseen. Valiokunta ei pidä siten tarpeellisena yksityiskohtaisesti eritellä lakiehdotuksen 3 §:n 2 momenttiin kohdistuvia sisällöllisiä muutostarpeita. Valiokunta ei sanotun johdosta näe tarpeelliseksi arvioida myöskään ehdotettuja rangaistus- ja valvontasäännöksiä kattavasti.
(72)Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotusta ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakiehdotusta on muutettava siten, että kielto kohdistetaan kaiken liikkumisen asemesta esityksen perusteluissa mainittuihin tartunnanlähteisiin. Kieltoa koskevan sääntelyn on oltava täsmällistä ja tarkkarajaista sekä epidemiatilanteen kannalta välttämätöntä ja oikeasuhtaista. Valiokunnan käsityksen mukaan osa esityksessä mainituista tartuntalähteistä kuuluu myös hiljattain säädettyjen ja jo voimassa olevien tartuntatautilain rajoitusvaltuuksien piiriin. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi pitävänsä virheellisenä käsitystä, jonka mukaan perustuslain 10 §:n mukainen kotirauhan suoja estäisi yksityisten kokoontumisten kieltämisen lailla ja kiellon valvomisesta säätämisestä myös kotirauhan piirissä nyt arvioitavan esityksen mukaisilla välttämättömillä perusteilla.
(73)Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn perusratkaisun tällainen muuttaminen poistaa myös tarpeen ehdotetun laajuisen poikkeusluettelon säätämiselle. Valiokunta painottaa, että sanottu ei kuitenkaan merkitse sitä, etteikö tarkemmin kohdistettaviin kieltoihin olisi valtiosääntöoikeudellisistakin syistä mahdollista ja perusteltua säätää joitain poikkeuksia. Valiokunnan mielestä on erityistä syytä ottaa huomioon perusoikeuksien turvaamisen lisäksi esimerkiksi lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaiset lapsen oikeudet ja ikärajoihin perustuvan syrjinnän kiellot.
PeVL 11/2021 vpPeVL 11/2021 vp
(75)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lakiehdotuksen muuttaminen tällä tavoin koskee lakiehdotuksen perusratkaisuja. Valiokunta on pitänyt välttämättömänä ja hyvään lainsäädäntötapaan kuuluvana, että etenkin silloin, kun laajakantoiseen hallituksen esitykseen esitetään tehtäviksi hyvin merkittäviä ja esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia muutoksia, asian valmistelu osoitetaan valtioneuvoston tehtäväksi (, s. 3,, s. 76, ks. myös, s. 8/II). Valiokunta on perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edellyttänyt perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavien ja merkittävien muutosten saattamista uudestaan perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi (ks. esim., kappale 41).
(76)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan lakiehdotuksen sääntely ei ole mitaltaan erityisen laajaa. Hallituksen esityksessä esitetään perusteltuja syitä lainsäädäntöuudistuksen nopealle aikataululle nyt käsillä olevassa erittäin poikkeuksellisessa covid-19-epidemian hallintaan liittyvässä tilanteessa. Valiokunnan edellyttämät muutokset pohjautuvat myös osin hallituksen esityksessä jo arvioituihin tietoihin epidemian leviämisestä. Sääntelyn merkittävyys toisaalta puoltaa valmistelun osoittamista valtioneuvostolle. Valiokunnan mielestä hallintovaliokunnan on tarkkaan harkittava, onko lakiehdotuksen muuttaminen perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla mahdollista eduskunnassa. Myös hallintovaliokunnan mahdollinen mietintö on saatettava perustuslakivaliokunnan uudelleen käsiteltäväksi.
(77)Lakiehdotuksen 2 §:n 4 momentin mukaan liikkumiskiellon soveltamisalaan kuuluvalla alueella jokaisen vuonna 2007 tai sitä ennen syntyneen on käytettävä kasvomaskia tai hengityssuojainta sisätiloissa ja liikennevälineissä, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyssä on kyse tältä osin edellä todetun mukaisesti puuttumisesta itsemääräämisoikeuteen ja henkilökohtaiseen vapauteen. Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että velvollisuudelle esitetyt perustelut huomioiden epidemiologiseen välttämättömyyteen sidotusta velvollisuudesta voitaisiin säätää perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa esimerkiksi tartuntatautilaissa toistaiseksi voimassa olevin sääntelyin ilman tarvetta turvautua perustuslain 23 §:n nojalla säädettävää tilapäistä perusoikeuspoikkeusta merkitsevään lainsäädäntöön. Maskin käyttövelvollisuus muodostaa melko vähäisen rajoituksen perusoikeuksiin. Valtioneuvoston on syytä ryhtyä lainvalmisteluun.
(78)Hallituksen esityksessä (s. 59) perustellaan säännöstä sillä, että yleisölle avoimissa tiloissa on useampia henkilöitä, jotka voivat tartuttaa tai voivat altistua koronavirukselle. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että käyttöpakko kattaa kaikki sisätilat, joissa on muita kuin samaan talouteen kuuluvia henkilöitä. Siten esimerkiksi vakiintuneessa parisuhteessa elävät tai muuten läheiset, mutta erillään asuvat henkilöt, olisivat lain mukaan velvollisia sisätiloissa toisensa tavatessaan käyttämään kasvomaskia tai hengityssuojainta. Perustuslain 10 §:ssä turvatusta yksityiselämän suojasta johtuvista syistä lakiehdotusta on tältä osin täsmennettävä.
(79)Perustuslakivaliokunta painottaa tarvetta julkisen vallan toimesta varmistaa, että lain mukaisen velvollisuuden täyttämisen edellytyksenä olevia kasvomaskeja on jokaisen saatavilla mahdollisen varattomuuden estämättä.
(80)Lakiehdotuksen mukainen maskin käyttövelvollisuus rajoittuu vuonna 2007 tai sitä ennen syntyneisiin. Kasvomaskin tai hengityssuojaimen käyttöpakkorikkomuksesta sääädetään 7 §:ssä. Rikosoikeudellisen vastuun alaraja on kuitenkin 15 vuotta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää yleisemminkin huomiota tarpeeseen tarkastella lakiehdotuksen mukaisten seuraamusten kohdistumista alaikäisiin.
(81)Nyt arvioitava hallituksen esitys on annettu eduskunnalle 25.3.2021. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Hallituksen esityksen mukaan näkemys tarpeesta esityksen kiireellisestä käsittelystä perustuu siihen, että kyseessä on välttämätön toimenpide covid-19-epidemian hallitsemiseksi. Perustuslakivaliokunta muistuttaa yleisellä tasolla, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös, s. 7,, s. 60). Perustuslakivaliokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän asianmukainen toteuttaminen vaarantuu, jos hallituksen esitysten eduskuntakäsittelylle ei varata riittävää ja kohtuullista aikaa (, s. 7).
(82)Perustuslakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä covid-19-epidemian hallitsemista lainsäädäntötoimin. Valiokunta on jo aiemmin katsonut, että epidemiatilanteen pitkittyessä tulee ryhtyä normaaliolojen lainsäädännön mahdollisesti tarvittaviin muutoksiin (ks., s. 4). Toistaiseksi voimassa olevia muutoksia on kuitenkin perusteltua säätää vasta normaalioloissa tapahtuvan huolellisen valmistelun jälkeen (ja).Valiokunta painottaa, että huolehtiminen poikkeusolojen lainsäädännön ajantasaisuudesta ja poikkeusolojen voittamiseksi vaadittavien toimenpiteiden valmistelusta on keskeinen osa sitä viranomaisten varautumisvelvollisuutta, josta on erikseen säädetty valmiuslain 12 ja 13 §:ssä. Valmiuslain varautumista koskevat säännökset ovat varsinaisista toimivaltuussäännöksistä poiketen voimassa myös normaalioloissa.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen sääntelyn perusratkaisuista ja 2 §:n asetuksenantovaltuudesta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.