Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi väliaikaisista toimista rangaistusten täytäntöönpanossa ja tutkintavankeuden toimeenpanossa covid-19-epidemian johdosta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki väliaikaisista toimista rangaistusten täytäntöönpanossa ja tutkintavankeuden toimeenpanossa covid-19-epidemian johdosta.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian ja olemaan voimassa 31.10.2021 saakka.

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin tarkastellaan perustuslain 7 §:ssä turvatun oikeuden elämään ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden, 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan, 16 §:ssä turvattujen sivistyksellisten oikeuksien, 19 §:n 3 momentissa julkisen vallan velvollisuudesta turvata riittävät terveyspalvelut ja edistää väestön terveyttä säädetyn, 21 §:ssä turvatun oikeusturvan ja 22 §:ssä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisesta säädetyn kannalta. Lisäksi huomiota kiinnitetään eräisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Arvio sääntelystä

Välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus

Täsmällisyys ja tarkkarajaisuus

Alaikäisten asema

(1)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki väliaikaisista toimista rangaistusten täytäntöönpanossa ja tutkintavankeuden toimeenpanossa covid-19-epidemian johdosta.

(2)Esityksessä ehdotetaan, että Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikkö voi päättää vankilan tai sen osaston erilaisten toimintojen, vankien tapaamisten ja vankien poistumislupien rajoittamisesta tai keskeyttämisestä epidemian leviämisen estämiseksi. Lisäksi ehdotetaan, että oikeusministeriö voi rajoittaa asetuksella yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanon aloittamista, jos se on epidemian johdosta rangaistuksen asianmukaisen täytäntöönpanon turvaamiseksi välttämätöntä. Asetuksen voimassa ollessa voidaan myös lykätä tai keskeyttää jo täytäntöönpanossa olevia yhdyskuntaseuraamuksia.

(3)Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöissä tätä säännöstä luonnehdittiin perustuslailliseksi toimeksiannoksi, jonka johdosta lailla tulee turvata vapautensa menettäneille kuuluvat oikeudet muun muassa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten viitoittamalla tavalla (, s. 49/I). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 ja 6 artiklassa, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 9, 10 ja 14 artiklassa ja lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklassa luetellaan eräitä vapautensa menettäneen oikeuksia, minkä lisäksi muutkin ihmisoikeudet (esimerkiksi henkilökohtainen koskemattomuus sekä kirje- ja puhelinsalaisuus) kuuluvat myös vapautensa menettäneille siltä osin kuin niitä ei ole rajoitettu ihmisoikeussopimusten ja perusoikeussäännösten kannalta hyväksyttävällä tavalla (, s. 49/II).

(4)Perusoikeusuudistuksen yhteydessä sanouduttiin selkeästi irti sellaisesta käsityksestä, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin rajoittaa suoraan erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella. Siten esimerkiksi vankien perusoikeuksien rajoittamisen katsottiin asianomaisessa hallituksen esityksessä edellyttävän lakia, jonka säätämisjärjestys riippuu rajoituksen sisällöstä ja asteesta (, s. 25/I ja 49/II,, s. 2/I,, s. 2/I). Vapaudenmenetys ei siten sellaisenaan muodosta perustetta rajoittaa henkilön muita perusoikeuksia. Jos tarve henkilön muiden perusoikeuksien rajoittamiseen tämän vapaudenmenetyksen aikana on olemassa, rajoituksista on säädettävä lailla ja ne tulee voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (, s. 25/I).

(5)Vankeuslaki ja tutkintavankeuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Vankeuslain ja tutkintavankeuslain perusoikeusrajoituksia merkitsevät säännökset ovat sittemminkin useasti olleet perustuslakivaliokunnan arvioitavana (ks. esim.ja).

(6)Hallituksen esityksen tavoitteena on varmistaa vankeusrangaistuksen ja yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanossa sekä tutkintavankeuden toimeenpanossa riittävän täsmällinen säädöspohja koronavirusepidemian aikana. Laissa säädetään mahdollisuudesta poiketa eräiltä osin vankeuslaissa ja yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annetussa laissa tarkoitettujen rangaistusten täytäntöönpanosta sekä tutkintavankeuslaissa tarkoitetun tutkintavankeuden toimeenpanosta covid-19-epidemian johdosta. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 38) mukaan tavoitteena on turvata tutkintavankien, vankien ja vankilahenkilökunnan hengen ja terveyden suojeleminen ja vankeusrangaistusten täytäntöönpanon asianmukainen ja turvallinen järjestäminen estämällä koronavirusepidemian leviämistä vankiloissa ja vankiloihin.

PeVL 10/2021 vpPeVL 10/2021 vp

(8)Hallituksen esityksen lakiehdotuksen 2—4 §:ssä säädetään vankiloiden toimintojen, tapaamisten ja poistumislupien rajoittamisesta tai keskeyttämisestä. Sääntely merkitsee lisärajoituksia perustuslain 7 §:ssä tarkoitettuun henkilökohtaiseen vapauteen, perustuslain 9 §:ssä säädettyyn liikkumisvapauteen sekä perustuslain 10 §:ssä tarkoitettuun yksityiselämän suojaan. Samoin sääntely (varsinkin koulutusta ja kirjaston käyttöä koskevat rajoitukset) puuttuu perustuslain 16 §:ssä turvattuihin sivistyksellisiin oikeuksiin lukuun ottamatta perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta, joka ehdotetaan suljettavan koulutusta koskevien rajoitusten ja keskeytysten soveltamisalan ulkopuolelle.

(9)Vankiloiden 2 §:ssä lueteltujen toimintojen rajoittaminen voidaan ottaa käyttöön niiltä osin ja siinä laajuudessa kuin se on välttämätöntä taudin leviämisen estämiseksi ja sen varmistamiseksi, että vankeuden täytäntöönpano on vankeuslaissa edellytetyllä tavalla turvallista yhteiskunnalle, henkilökunnalle ja vangeille, jos on ilmeistä, että covid-19-epidemian leviämisen estämiseksi jo toteutetut vankeuslain, tutkintavankeuslain ja tartuntatautilain mahdollistamat toimenpiteet eivät ole riittäviä. Jos on ilmeistä, että rajoitukset eivät ole riittäviä säännöksessä tarkoitettujen tavoitteiden turvaamiseksi, voidaan siinä mainittuja toimintoja keskeyttää kokonaan viimesijaisena keinona siltä osin kuin se on välttämätöntä. Rajoituspäätös voidaan tehdä enintään yhden kuukauden ajaksi ja keskeytyspäätös kahden viikon ajaksi kerrallaan. Rajoitus- tai keskeytystoimenpiteet on lopetettava heti, jos ne eivät ole taudin torjumisen ja vankeuden täytäntöönpanolle vankeuslaissa säädetyn kannalta välttämättömiä. Lakiehdotuksen 3 ja 4 §:ssä säädetään vastaavin perustein vankien tapaamisten ja poistumislupien rajoittamisesta tai keskeyttämisestä.

(10)Perusoikeusrajoitusten on oltava välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (, s. 5/I ja, s. 5). Perusoikeusrajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin (ks., s. 5) Perustuslakivaliokunta on covid-19-epidemiaan liittyvää lainsäädäntöä käsitellessään korostanut rajoitusten välttämättömyyttä koskevaa vaatimusta (esim., s. 6). Valiokunta pitää hallituksen esityksestä ilmenevien tietojen ja saamansa selvityksen perusteella ehdotettuja säännöksiä välttämättöminä. Valiokunnalla ei ole rajoitusten ja kieltojen porrasteisuus ja niiden käyttöedellytysten sitominen ajalliseen välttämättömyyteen sekä lakiehdotuksen määräaikainen voimassaolo huomioiden huomauttamista myöskään sääntelyn oikeasuhtaisuudesta (ks. myös esim.ja). Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota tarpeeseen sitoa säännösperustaisesti keskeyttämistä koskeva välttämättömyysedellytys 2—4 §:ssä (2 §:n 2 momentti, 3 §:n 2 momentti, 4 §:n 2 momentti) esimerkiksi mainittujen pykälien 1 momentissa säädetyin tavoin sääntelyn tavoitteeseen. Valiokunta pitää lisäksi valitettavana, että hallituksen esityksestä ei riittävällä tavalla ilmene nyt esitettyjä lievempien toimenpiteiden soveltuvuus ehdotetun sääntelyn päämäärien saavuttamiseen.

(11)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen. Valiokunnan mielestä sääntely on yleisesti verraten väljää ja runsaasti harkintavaltaa viranomaiselle jättävää. Vaikka vastaava huomio voidaan kohdistaa osin myös voimassa olevan vankeuslain ja tutkintavankeuslain sääntelyyn, on lakivaliokunnan syytä pyrkiä täsmentämään sääntelyä yleisesti. Lakiehdotuksesta tai sen perusteluista ei esimerkiksi ilmene, miten vankien on tarkoitus käyttää toiminnan ja vapaa-ajantoiminnan rajoittamisen ja keskeyttämisen vuoksi vapautuva aika. Lakiehdotuksen 2 §:n mukaiset rajoitus- ja keskeytyspäätökset eivät suoraan koske sitä, kuinka avoimissa tai suljetuissa olosuhteissa vangit viettävät sen ajan, josta on kyse rajoittamis- tai keskeyttämispäätöksessä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sääntely voisi tältä osin johtaa siihen, että vangit olisivat suljettuina yksin selleihinsä lähes vuorokauden ympäri lukuun ottamatta lailla taattua oikeutta päivittäiseen tunnin ulkoiluun. Lakiehdotuksen perusteluista ei kuitenkaan ilmene, että tällainen erityisesti pitkäaikaisena erittäin syvällekäyvä rajoitus vangin elinolosuhteisiin olisi lakiehdotuksen tarkoituksena. Sääntelyä on täsmennettävä ja selkeytettävä. Viranomaisten päätösvallan perusteiden on ilmettävä selkeästi laista.

PeVL 12/2021 vpPeVL 12/2021 vp

(13)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 19) mukaan rajoitustoimenpiteitä harkittaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota niiden vaikutuksiin alaikäisiin vankeihin. Lakiehdotukseen ei kuitenkaan sisälly erityistä sääntelyä alaikäisen vangin asemasta suhteessa rajoituksiin ja kieltoihin.

(14)Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (ks. myös, s. 3 ja, s. 3).

PeVL 56/2018 vpPeVL 56/2018 vp