Säädösehdotusten vaikutusarviointien toteutuminen - nykytila ja kehittämistarpeet

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Yleistä

Vaikutusarvioinnit sosiaali- ja terveysvaliokunnan toimialan hallituksen esityksissä

Säädösten vaikutusarvioinnin kehittäminen

Tarkastusvaliokunta on sosiaali- ja terveysvaliokunnalle toimittamassaan lausuntopyynnössä pyytänyt sosiaali- ja terveysvaliokuntaa arvioimaan erityisesti omaan työhönsä perustuen, onko vaikutusarviot yleisesti ottaen tehty ja antavatko hallituksen esityksissä esitetyt vaikutusarviot riittävän tietoperustan päätöksenteon tueksi. Lausuntopyynnössä tarkastusvaliokunta pyytää valiokuntaa arvioimaan myös jälkikäteisarviointien riittävyyttä silloin, kun valiokunnan mietinnön pohjalta on hallitukselta edellytetty vaikutusten seurantaa ja niistä raportointia eduskunnalle. Lausuntopyynnön liitteenä on ollut tarkastusvaliokunnan teettämä selvitys "Miten vaikutusten arviointia voitaisiin parantaa? Vaikutusarviointi ja sen kehittämistarpeet suomalaisessa lainvalmistelussa", Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2020.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää vaikutusarviointeja olennaisena osana laadukasta lainvalmistelua. Vaikutusten arviointi antaa päätöksentekijöille tietoa eri vaihtoehtojen vaikutuksista, parantaa lainsäädännön laatua sekä lisää päätöksenteon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä.

Tarkastusvaliokunnan teettämän selvityksen mukaan sosiaali- ja terveysvaikutusten arviointi hallituksen esityksissä on lisääntynyt. Lisäksi hallituksen esityksiä käsittelevät tutkimukset viittaavat myös siihen, että sosiaali- ja terveysvaikutusten arviointiin on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota. Myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan arvion mukaan sen käsittelemissä hallituksen esityksissä arvioidaan yhteiskunnallisia vaikutuksia pääsääntöisesti varsin kattavasti. Toisaalta arvioinneissa korostuu edelleen viranomaisten ja hallinnon näkökulma, kun taas esimerkiksi asiakas- ja yritysvaikutukset jäävät usein vähemmälle huomiolle.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota vaikutusarviointien puutteisiin erityisesti laajoissa esityksissä ja esimerkiksi talousarvioesityksissä, joissa ei ole kiinnitetty huomiota eri toimenpiteiden yhteisvaikutusten kohdentumiseen eri väestöryhmiin. Valiokunta on erityisesti talousarvioesityksiä käsitellessään todennut, että sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden kannalta on tärkeää, että talousarviossa ja julkisen talouden suunnitelmassa esitettävien toimenpiteiden vaikutukset eri väestöryhmiin, kuten eläkeläisiin, lapsiperheisiin, työttömiin ja opiskelijoihin, arvioidaan valmistelun aikana ja esitetään nykyistä paremmin hahmotettavina kokonaisuuksina (,ja). Lisäksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota vaikutusarviointien puutteisiin kiireellisesti valmistelluissa hallituksen esityksissä (esim.— HE 127/2015 vp).

Vaikutusarviointien kehittymisestä huolimatta yksi selkeä puute valiokunnan käsittelemissä hallituksen esityksissä ja talousarvioissa on ollut lapsivaikutusten arvioinnissa. Myös tarkastusvaliokunnan selvityksen mukaan hallituksen esityksissä lapsivaikutuksia arvioidaan erittäin niukasti. Selvityksen mukaan lapsivaikutusten arviointia ei ole tehty useissa keskeisissäkään esityksissä ja näkökulmat ovat kaiken kaikkiaan suppeita. Valiokunta korostaa, että YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsivaikutusten arviointi mahdollistaa, että lasten edut otetaan lapsia koskevissa päätöksissä huomioon lapsen oikeuksien sopimuksen edellyttämällä tavalla. Lapsivaikutusten arvioinnin kehittäminen edellyttää valiokunnan näkemyksen mukaan tätä koskevan osaamisen turvaamista sekä menettelytapojen luomista ministeriöissä, tiivistä yhteistyötä lainvalmistelussa sektoritutkimuslaitosten kanssa sekä lapsia, nuoria ja lapsiperheitä koskevan kokoavan tiedon riittävää saatavuutta.

Selvityksessä nostetaan esille viisi vaikutusarvioinnin keskeistä ongelmakohtaa, joille esitetään kehittämissuosituksia. Selvityksen kehittämissuositukset koskevat vaikutusarviointiohjeiden päivittämistä, tiedonhallinnan vahvistamista vaikutusarvioinnista, lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan kehittämistä, säädösjohtamisen vahvistamista ministeriöissä sekä suurten hankkeiden valmisteluun panostamista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta suhtautuu pääsääntöisesti myönteisesti esitettyihin kehittämisehdotuksiin seuraavin huomioin.

Valiokunta pitää hyvänä, että vuodelta 2007 peräisin olevaa vaikutusarviointiohjeistusta päivitetään. Valiokunnan saaman tiedon mukaan oikeusministeriö on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on vuoden 2021 aikana valmistella uusi säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin ohje. Valiokunta painottaa kuitenkin, että jos kattavan vaikutusten arvioinnin toteutukselle asetetaan selvityksen ehdotuksen mukaisesti kynnysarvo tai alaraja, kynnyksen asettamisessa tulee ottaa huomioon se, että myös taloudellisilta vaikutuksiltaan vähäisellä esityksellä voi olla merkittävät sosiaaliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Lisäksi valiokunta toteaa, että yleisohjeen lisäksi ohjeita ja oppaita on myös julkaistu erillisten vaikutuslajien osalta, kuten sosiaali- ja terveys-ministeriön laatima opas ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnista. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös erilliset vaikutusarviointioppaat saavuttavat laajasti eri ministeriöt.

Valiokunta pitää tärkeänä, että lainvalmistelussa on käytettävissä riittävä osaaminen ja resurssit vaikutusten tunnistamiseen ja vaikutusarviointien tekemiseen. Erityisesti ihmisvaikutusten arviointi edellyttää osaamista niin määrällisten kuin laadullisten arviointien aineistojen ja menetelmien käytöstä. Valiokunta yhtyy selvityksen näkemykseen siitä, että vaikutusten arviointia ja lainvalmistelun laatua edistää yksintyöskentelyä laajempi valmistelukokoonpano esimerkiksi työryhmässä tai komiteassa, jolloin vaikutusten tunnistaminen ja arvioiminen ei ole yhden valmistelijan varassa.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan toimialan hallitusten esitysten vaikutusten arviointia tehdään usein yhteistyössä ministeriöiden sidosryhmien ja erityisesti ministeriöiden alaisten tutkimuslaitosten kanssa. Tarkastusvaliokunnan selvityksen mukaan keskeinen ongelma ulkopuolisen arvioinnin tilaamisessa ja käytettävyydessä ministeriöissä on puutteet tilaajaosaamisessa. Valiokunnan kuulemisessa on kuitenkin tuotu esille, että tilaajaosaamista tärkeämpiä seikkoja ulkopuolisen arvioinnin käytettävyyden kannalta ovat lainvalmisteluhankkeiden kireät aikataulut, tietopohjan puutteellisuus, valmistelun kohteena olevan ilmiön monimutkaisuus sekä asian jatkuva täsmentyminen valmistelun edetessä. Laadukas ja vaikuttava arviointi pitäisi tehdä hallituksen esityksen valmistelun rinnalla, jolloin esimerkiksi valtioneuvoston kanslian koordinoiman ns. TEAS-rahoituksen käyttö arvioinnin tukena on haastavaa.

Valiokunta yhtyy selvityksen päätelmiin jälkiarviointien kehittämisen tarpeesta. Valiokunta on esimerkiksi julkisen talouden suunnitelmaa käsitellessään todennut, että vaikutusten jälkikäteistä arviointia on tarpeellista lisätä esimerkiksi siten, että arviot tuotetaan vuosittain ja ryhdytään tarvittaviin toimenpiteisiin, jos johonkin väestöryhmään kohdistuvat vaikutukset muodostuvat ennakoitua suuremmiksi (). Valiokunta on myös usein hallituksen esityksiä koskevissa mietinnöissään edellyttänyt esityksen vaikutusten seurantaa ja ehdottanut näistä myös lausumia mm. vanhuspalvelulain mukaisen henkilöstömitoituksen toteutumisen arvioinnista (), perhehoitolain vaikutuksista (), toimeentulotukilain uudistuksen vaikutuksista (), kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisen vaikutuksista kehitysvammaisten oikeuksien toteutumiseen (), tartuntatautilain muutosten vaikutuksista hoitoon hakeutumiseen (), diabeteslääkkeiden erityiskorvausluokan muutosten vaikutuksista diabeteslääkkeiden ja toimeentulotuen käyttöön () ja työttömyysturvan ns. aktiivimallin vaikutuksista (). Lausumien osalta seuranta-arviointi saadaan hallituksen vuosikertomusten yhteydessä, mutta niiden taso vaihtelee. Jälkiarviointien käsittelyyn tulisi valiokunnan näkemyksen mukaan luoda yhtenäiset menettelytavat, jotta eduskuntakäsittelyn yhteydessä esille tuotujen arviointitarpeiden toteutumista ja riittävyyttä voitaisiin seurata.

Valiokunta pitää hyvänä, että merkittävissä lainsäädännön uudistuksissa seurannan ja jälkiarvioinnin tarve otettaisiin huomioon jo valmisteluvaiheessa ja siihen pystyttäisiin osoittamaan myös mahdollisesti tarvittava rahoitus. Esimerkiksi perustulokokeilua koskevassa hallituksen esityksen lakiehdotuksessa säädettiin kokeilun toteutumisen seuraamisesta ja raportoinnista valtioneuvostolle ja eduskunnalle (). Valiokunta painotti mietinnössään erityisesti kokeilun arvioimista ei vain työllistymistä kuvaavien määrällisten mittareiden, vaan myös laadullisten, subjektiivista hyvinvointia kuvaavien mittareiden avulla ().

Tarkastusvaliokunnan tilaamassa raportissa ehdotetaan harkittavaksi arviointineuvostolle uutta neuvontaroolia vaikutusarviointien parantamiseksi. Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa neuvontarooliin suhtaudutaan kriittisesti. Jos arviointineuvosto neuvoisi ministeriöitä vaikutusarvioinneissa ja myöhemmin arvioisi kyseistä hanketta, arviointineuvoston rooli itsenäisenä ja riippumattomana toimijana vaarantuisi. Valiokunta kuitenkin katsoo, että lainvalmisteluprosesseja on syytä kehittää niin, että arviointineuvoston lausunnon huomioon ottamiseen jää riittävä aika.

Valiokunnan näkemyksen mukaan selvityksen ehdotukset säädösjohtamisen vahvistamisesta ministeriöissä ja suurten hankkeiden valmistelusta yli ministeriörajojen esimerkiksi komiteatyöskentelynä tukisi vaikutusarviointien laadun kehittämistä. Valiokunnan saaman tiedon mukaan esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriössä on parhaillaan käynnissä laaja kehittämishanke, jonka tavoitteena on parantaa säädösvalmistelun johtamista ja prosesseja.