Tiivistelmä
VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus Valtioneuvoston kanta
Komission esitys on pysynyt peruselementeiltään toistaiseksi muuttumattomana neuvotteluiden aikana, mutta siihen on kohdistunut teknisiä yksityiskohtia koskevia muutoksia ja tarkennuksia. Puheenjohtajan kompromissiesityksessä neuvoston osittaiseksi yleisnäkemykseksi on pääosin huomioitu Suomen esille tuomat havainnot ja esitykset. Neuvottelujen ollessa vielä käynnissä siihen saattaa tulla ennakoimattomiakin muutoksia, jotka voivat johtua muiden komission ehdotusten samanaikaisista neuvotteluista tai muiden jäsenmaiden vaatimuksista.
Seulonta-asetus liittyy kiinteästi maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan kokonaisuuteen. Asetuksella on selkeä kytkentä uudistuksen muihin asetusehdotuksiin. Ehdotuksen tavoitteena on yhtäältä varmistaa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokas toteuttaminen ulkorajoilla, jotta muuttoliikettä voidaan hallita tehokkaasti, varmistaa sisäisen turvallisuuden korkea taso unionin sisällä ja osaltaan taata henkilöiden häiriötön vapaa laillinen liikkuvuus unionissa. Toisaalta seulonnan tavoitteena on palvella seulonnan jälkeisiä menettelyjä mahdollistaen niiden tehokkaampi ja lyhytkestoisempi toimeenpano.
Suomen ja usean muun jäsenmaan huolet komission antamien ehdotusten keskinäisestä suhteesta ja siihen liittyvistä avoimista kysymyksistä on pyritty huomioimaan neuvotteluissa. Puheenjohtaja on esittämässä ratkaisuksi uuden artiklan lisäämistä. Uusi artikla määrittelisi asetusviittauksin seulonnan suhteen menettelyasetukseen ja vastaanottodirektiiviin. Artiklassa määriteltäisi myös jäsenvaltion alueella tapahtuvan seulonnan suhde paluudirektiiviin sekä kansainvälisen suojelun hakemiseen liittyvään sääntelyyn.
Puheenjohtaja on esittämässä neuvoston osittaiseen yleisnäkemykseen uuden artiklan lisäämistä seulonnan kohteena olevan henkilön velvollisuuksista sekä seulontalomakkeeseen kohdan näiden velvoitteiden toteutumisesta. Lomake sisältäisi saadut tiedot seulonnan kohteena olevaa henkilöä avustaneista henkilöistä tai organisaatioista sekä muut tiedot liittyen luvattomaan rajanylitykseen tai ihmisalakuljetukseen. Suomen esitykset lomakkeen kehittämiseksi siten, että seulonnan jälkeisissä menettelyissä on käytössä riittävät tiedot päätöksen tekoa varten, on huomioitu neuvottelujen aikana hyvin.
Seulonnan tulisi lähtökohtaisesti tapahtua ulkorajalla tai sen läheisyydessä. Tiettyjen jäsenvaltioiden vaatimuksesta osittaiseen yleisnäkemykseen ollaan kuitenkin puheenjohtajan toimesta esittämässä suurempaa liikkumavaraa ja että jäsenvaltio voisi pakottavista syistä sijoittaa seulonnan kohteena olevat henkilöt jäsenvaltion alueella muuallekin kuin ulkorajalle tai sen läheisyyteen.
Useat jäsenvaltiot ovat tuoneet esille pakollisen alustavan terveystarkastuksen seulontamenettelyä kohtuuttomasti hankaloittavan vaikutuksen ja että alustava terveystarkastus ei olisi suhteellisuusperiaatteen mukaan perusteltavissa kaikissa tilanteissa. Osittainen yleisnäkemys on kehittymässä suuntaan, jossa alustava terveystarkastus ei olisi välttämättä pakollinen kaikissa tilanteissa, vaan seulontaviranomainen voisi tietyin reunaehdoin käyttää harkintaansa terveystarkastuksen tekemisen suhteen. Seulonnan kohteella tulisi kuitenkin aina olla mahdollisuus halutessaan päästä terveydenhuollon piiriin. Suomi pitää tärkeänä, että seulonnan sisältämän alustavan terveystarkastuksen osalta on pidetty kiinni siitä, että sen voisi tehdä vain terveydenhuollon ammattihenkilö.
Alustava haavoittuvuusarviointi on merkitykseltään keskeinen toimenpide, jotta alaikäisten ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten esimerkiksi ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvataan tosiasiallisesti ja että lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta voidaan huolehtia täysimääräisesti. Suomen esitykset alustavan haavoittuvuusarvioinnin toteuttamisesta vain tehtävään koulutetun henkilöstön toimesta ja tarvittaessa terveydenhuoltohenkilöstön avustamana on otettu vastaan hyvin.
Suomelle on ollut tärkeää, että seulontamenettelystä muodostuu tehokas ja seulontaan liittyvät toimet tehdään viivytyksettä ja huolellisesti sekä perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittaen. Onkin myönteistä, että esityksessä osittaiseksi yleisnäkemykseksi seulonnan kestoa ei olla pidentämässä komission esittämästä. Seulonnan tehokkuuteen liittyy oleellisesti myös se, että seulonnan kohteena olevat henkilöt ovat jatkuvasti viranomaisen tavoitettavissa. Esitykseen osittaiseksi yleisnäkemykseksi on sisällytetty yksiselitteinen jäsenvaltioiden järjestämisvelvollisuus kolmannen maan kansalaisen seulontaan saapuvilla olon varmistamiseksi. Lisäksi on tärkeää, että esityksen perus- ja ihmisoikeustakeista on pidetty kiinni ja tähän liittyvä perus- ja ihmisoikeuksien valvontamekanismi on säilytetty ehdotuksessa yhdessä alustavan haavoittuvuusarvioinnin kanssa.
Suomi on pitänyt välttämättömänä, että alaikäisten ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten esimerkiksi ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvataan tosiasiallisesti ja että lapsen edun ja oikeuksien toteutumisesta huolehditaan täysimääräisesti. Onkin tärkeää, että seulontaan liittyvä haavoittuvuusarviointi on säilytetty kiinteänä osana menettelyä, ja että haavoittuvuuksien ilmenemismuotojen laajuus on huomioitu lisäämällä asetuksen määritelmiin haavoittuvassa asemassa olevan määritelmä.
Suomi on pitänyt tärkeänä, ettei seulontamenettelyllä haitata tavanomaisten meripelastustapausten käsittelyä tai heikennetä mahdollisuutta palauttaa viipymättä luvattomasti rajan ylittänyt henkilö takaisin kolmanteen maahan, mikäli tapaukseen ei liity suojelun tarvetta tai muita erityisiä syitä. On myönteistä, että asetuksessa on selkeytetty sitä, etteivät tavanomaisen meripelastuksen piiriin kuuluvat tapaukset lukeutuisi seulonnan piiriin, ja että seulontaviranomaisella on tässä suhteessa liikkumavaraa arvioida seulonnan välttämättömyys meripelastustehtävän yhteydessä.
Suomi on pitänyt välttämättömänä, että myös asetusehdotuksen jatkokäsittelyssä huolehditaan tarkoin perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Henkilötietojen suojan kannalta on olennaista, että arkaluonteisten henkilötietojen käsittely rajoitetaan ainoastaan käsittelytarkoituksen kannalta välttämättömään. Tämä periaate korostuu seulonnan aikaisessa tietojärjestelmäpääsyssä ja seulontalomakkeen käsittelyssä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Maahanmuuttopakti Seulonta-asetuksen käsittelyvaihe Seulonnan sisällöstä Seulonta-asetuksen suhde kansalliseen lainsäädäntöön Lopuksi
Yli kaksikymmentä vuotta sitten, vuonna 1999 Suomen puheenjohtajuuskaudella, on hyväksytty Euroopan unionin jäsenmaiden kesken Tampereen ohjelma yhtenäisen maahanmuutto-, rajavalvonta- ja turvapaikkapolitiikan toteuttamiseksi. Yhteisen politiikan on tullut perustua jäsenmaiden yhteisvastuuseen, keskinäiseen luottamukseen ja vastuunjakoon. Laiton maahanmuutto on myös todettu ongelmaksi, jota on käsiteltävä kokonaisvaltaisesti kehitettäessä yhteistä eurooppalaista maahanmuutto-, rajavalvonta- ja turvapaikkapolitiikkaa.
Komissio onkin käynnistänyt uuden uudistuskokonaisuuden ja siihen liittyen antanut 23.9.2020 kokonaisvaltaisen tiedonannon maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta (New Pact on Migration and Asylum). Tiedonannon yhteydessä on annettu lisäksi viisi lainsäädäntöehdotusta, joista kolme on uusia (asetus seulonnasta ulkorajoilla—, asetus kriisi- ja force majeure -tilanteisiin—sekä muuttoliikkeen hallinnan asetus—). Uusista ehdotuksista on annettu eduskunnalle U-kirjelmät. Kaksi muuta ehdotusta on muutettuja aiempia CEAS-paketin vuoden 2016 ehdotuksia, joista on eduskunnalle annettu U-jatkokirjelmät. Muutetusta Eurodac-asetuksestavaliokunta on antanut lausuntonsaja muutetusta menettelyasetuksestalausuntonsa. Lisäksi kuusi edellisen komission aikana annettua ehdotusta on jätetty sellaisinaan jatkoneuvottelujen pohjaksi. Niistä ei ole annettu ainakaan vielä eduskunnalle U-jatkokirjelmiä.
Komission tiedonannosta eduskunnalle on annettu valtioneuvoston selvitys EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistus (—). Lausunnossaan, johon valiokunta viittaa myös esillä olevan seulonta-asetuksen osalta, valiokunta on arvioinut kokonaisvaltaisesti komission uudistusehdotuksia ja käsitellyt myös paktiin liittyviä asetusehdotuksia.
Tässä yhteydessä valiokunnan käsiteltävänä on seulontaa koskeva U-jatkokirjelmä—. Seulonta-asetuksen neuvostokäsittelyn aikana komissio on 2 päivänä maaliskuuta 2021 antanut täydentävän asetusehdotuksen seulonnan edellyttämästä pääsystä tietojärjestelmiin (KOM(2021) 96 lopullinen). Komission ehdotuksesta on eduskunnalle annettu erillinen kirjelmä, josta valiokunta antaa erikseen lausuntonsa.
Asetusehdotusta on valiokunnan saaman tiedon mukaan tähän mennessä käsitelty neuvostossa työryhmätasolla kuusi kertaa. Puheenjohtajamaa on tehnyt neuvottelujen aikana kaksi kompromissiesitystä. Neuvottelut ovat edenneet ilman merkittäviä jäsenmaiden välisiä sisällöllisiä erimielisyyksiä vaiheeseen, jossa puheenjohtajamaa on esittänyt seulonta-asetusta koskevan osittaisen yleisnäkemyksen hyväksymistä neuvoston neuvottelumandaatiksi meneillään olevan vuoden touko—kesäkuun aikana. Puheenjohtajamaan esityksen hyväksymiseen liittyy kuitenkin vielä epävarmuustekijöitä.
Seulontaa edeltää siihen kuulumaton alustava selvittelyvaihe. Kohdatessaan kolmannen maan kansalaisen viranomainen tekee alustavia selvittelyjä tämän henkilöllisyydestä ja maassa oleskelun edellytysten täyttymisestä. Alustavien selvittelyjen perusteella tulee arvioitavaksi, kuuluuko kyseinen kolmannen maan kansalainen olosuhteiden valossa seulonnan piiriin. Alustava selvittely kuuluu jo nykyisellään viranomaisten toimintaan kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyyden tai maassa oleskelun edellytysten ollessa epäselviä. Alustavaan selvittelyyn kuuluvat myös toimenpiteet henkilön liikkumisen rajoittamiseksi. Turvapaikkamenettelyn viranomaisista on tarkoitus säätää menettelyasetuksessa tai sen puitteissa kansallisessa laissa riippuen menettelyasetusta koskevien neuvottelujen lopputuloksesta.
Valiokunta pitää tärkeänä, että neuvottelujen aikana on tarkennettu seulonta-asetuksen suhdetta muihin asetusehdotuksiin. Jos kolmannen maan kansalainen, joka on ylittänyt unionin ulkorajan laittomasti tai hänet on tuotu meripelastustehtävässä maihin, hakee kansainvälistä suojelua kyseisessä jäsenvaltiossa, turvapaikkamenettely alkaa aina hakemuksen tekemisestä. Turvapaikkahakemus rekisteröidään kuitenkin vasta seulonnan jälkeen menettelyasetukseen sisältyvän määräajan puitteissa. Myös vastaanottodirektiivin soveltaminen voi alkaa vasta seulonnan jälkeen. Kolmannen maan kansalaista ei ole vielä seulontavaiheessa päästetty oikeudellisesti jäsenvaltion alueelle. U-jatkokirjelmästä ilmenee, että tämä juridinen järjestely on välttämätön muun muassa menettelyasetuksen ja vastaanottodirektiivin soveltamisen kannalta.
Tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen hakee kansainvälistä suojelua rajanylityspaikalla tai kauttakulkualueella, menettelyasetuksen mukaiset määräajat alkavat heti hakemuksen tekemisestä samoin kuin vastaanottodirektiivin soveltaminen.
Puolestaan tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen kohdataan vapaan liikkuvuuden alueella, ei ole enää perusteltua soveltaa oikeudellista periaatetta, jonka mukaan kolmannen maan kansalainen ei ole vielä saapunut jäsenvaltion alueelle. Tällaisessa tilanteessa tulevat samanaikaisesti sovellettaviksi seulonta-asetuksen kanssa myös paluudirektiivi ja kansainvälisen suojelun hakemista koskeva sääntely. Mikäli seulonnan aikana ilmenee, että kolmannen maan kansalainen täyttää Schengenin rajasäännöstön mukaiset maahantulon edellytykset, seulonta päättyy ja henkilön sallitaan päästä maahan.
Seulonta-asetuksella on yhtymäkohtia myös muihin asetusehdotuksiin seulonnan kohteena olevalle henkilölle annettavien tietojen osalta. Seulonnan kohteena olevalle henkilölle on annettava kaikki tarpeellinen tieto seulontamenettelyn lisäksi myös kansainvälisen suojelun hakemisen ja vapaaehtoisen paluun osalta.
Valiokunta pitää tärkeänä, että neuvotteluissa pidetään kiinni seulonnan luonteesta tietojen keräämisvaiheena, jossa ei tehdä seulonnan kohteena olevaa henkilöä koskevia valituskelpoisia hallintopäätöksiä. Tämä on saadun selvityksen mukaan vaikuttanut neuvotteluissa myös seulontalomakkeen sisältöön. Lomakkeen laatimisessa onkin kiinnitetty huomiota siihen, ettei sen sisältöä missään tilanteessa voida tulkita viranomaispäätökseksi.
Vaikka seulonnassa kerätyillä tiedoilla on merkitystä henkilön jatkomenettelyjen kannalta, valiokunta tähdentää, ettei kuitenkaan vielä seulonnassa tehdä päätöstä jatkomenettelystä. Sen sijaan päätös tehdään menettelyasetuksen nojalla menettelyasetusta soveltavien viranomaisten toimesta (säädettäneen kansallisessa lainsäädännössä). Mikäli henkilön maahantuloedellytykset eivät täyty, hän ohjautuu paluumenettelyyn (tavanomainen paluumenettely tai rajamenettely) tai turvapaikkamenettelyyn (tavanomainen turvapaikkamenettely tai rajamenettely), jos hän on ilmoittanut hakevansa turvapaikkaa.
Seulonta-asetusehdotuksen keskeisenä periaatteena on luoda jäsenmaissa noudatettava yhdenmukainen menettely kuhunkin eri seulontatilanteiseen. Menettelyn yhdenmukaisuuden takaamiseksi jäsenvaltiot on tarkoitus velvoittaa toimeenpanemaan seulontaan liittyvät pakolliset elementit: terveys- ja haavoittuvuusarviointi, henkilöllisyyden selvittäminen, biometristen tunnisteiden rekisteröinti, turvallisuustarkastus ja seulontalomakkeen täyttäminen. Jäsenmaat velvoitetaan asetusehdotuksen mukaan huolehtimaan myös siitä, ettei seulonnan kohteena oleva kolmannen maan kansalainen voi vältellä viranomaistoimenpiteitä seulonnan aikana eikä siten voi vapaasti liikkua.
Valiokunta pitää perusteltuna, että seulonnan velvoitteiden toimeenpanemiseksi ehdotetussa seulonta-asetuksessa on päädytty sääntelyyn, joka mahdollistaa jäsenvaltioiden kansallisten erityispiirteiden ottamisen huomioon seulonnan toimeenpanossa. Jäsenvaltioiden tulee kansallisesti säätää siitä, mille viranomaisille annetaan seulontaan liittyviä tehtäviä, miten varmistetaan seulonnan kohteena olevan henkilön läsnäolo ja miten asetuksen velvoittama perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonta tapahtuu. Seulonta tulee myös toimeenpanna viivytyksettä ja se ei saa missään tilanteessa ylittää säädettyjä enimmäisaikoja. Seulontamenettely päättyy joka tapauksessa säädettyjen määräaikojen mukaisesti, vaikka kaikkia seulonnan vaatimia tietoja ei olisi kyetty keräämään. Näiden tietojen kerääminen voi jatkua seulonnan jälkeisissä menettelyissä, joko turvapaikkamenettelyssä tai paluumenettelyssä.
Seulonnan yhteydessä täytettävän seulontalomakkeen sisällöstä säädetään seulonta-asetuksessa, mutta sen käytännön toteutus jätetään kansallisesti ratkaistavaksi esimerkiksi lomakkeen digitalisoinnin suhteen. Lisäksi jäsenvaltioiden on säädettävä erikseen seulontaviranomaisten pääsystä tietojärjestelmiin kunkin viranomaisen seulontaan liittyvän tehtävän edellyttämällä tavalla.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällä hetkellä jäsenvaltioiden kansalliset ratkaisut koskien yksilön vapauden menettämistä vaihtelevat. Lisäksi vapauden menetykseen liittyvien toimenpiteiden valvontamekanismit, tuomioistuinkontrolli ja perusoikeuksien turvaamistoimet on jäsenvaltioissa järjestetty toisistaan poikkeavasti. Myös kansallisten viranomaisten vastuunjakoihin liittyvät ratkaisut muun muassa rekistereihin pääsyyn liittyen vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen. Hallintovaliokunnan mielestä vapauden menettämistä koskevien menettelyjen ja oikeusturvatakeiden samoin kuin tietojärjestelmiin pääsyn tulee ottaen huomioon unionioikeuden etusija kansalliseen lainsäädäntöön nähden olla maahanmuuttopaktin toimeenpanossa mahdollisimman yhdenmukaista jäsenmaissa.
Riippuen siitä, mikä viranomainen vastaa kustakin jatkomenettelystä kansallisen tai EU-lainsäädännön mukaan, seulonnassa kerätyt tiedot välitetään tälle viranomaiselle.
Valiokunta katsoo käytettävissä olevien tietojen perusteella, ettei ole estettä puheenjohtamaan esittämän osittaisen yleisnäkemyksen hyväksymiselle.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN LAUSUNTO
Hallintovaliokunta ilmoittaa,
että se yhtyy asiassa edellä esitetyin huomautuksin valtioneuvoston kantaan.