Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ulkomaalaislaki Oikeusapulaki Johtopäätökset
Avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa julkisin varoin
Turvapaikkapuhuttelun ajankohdan määrittäminen
Valitusajat
301/2004
272/2002
Ulkomaalaisen oikeudesta saada oikeusapua säädetään ulkomaalaislain () 9 §:n 1 momentin mukaan oikeusapulaissa (). Oikeusapua annetaan oikeusapulain 1 §:n mukaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja.
Ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentti sisältää pykälän 1 momentista poiketen säännöksen, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevan saamaan oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo 97 a §:ssä tarkoitetussa turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Jos hakija on ilman huoltajaa maassa oleva alle 18-vuotias, oikeusapuun kuuluu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa.
Mainittu 9 §:n 2 momentti, kuten muutkin käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen säännökset, perustuvat hallituksen esityksenpohjalta säädettyihin ulkomaalaislain muutoksiin. Hallintovaliokunta on lausunnossaanpuoltanut kyseisen hallituksen esityksen hyväksymistä. Valiokunta viittaa nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen eri säännösten taustatietoina sekä hallituksen esitykseenettä hallintovaliokunnan lausuntoon.
434/2003 Hallintovaliokunta toteaa, että Maahanmuuttovirastolla on turvapaikka-asiassa ulkomaalaislakiin ja hallintolakiin () perustuva selvittämisvelvollisuus. Valiokunta korostaa, että turvapaikkapuhuttelussa hakijan tulee kertoa ja hakijaa ohjataan kertomaan totuudenmukaisesti kaikista niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee kansainvälistä suojelua, ja viranomainen esittää tarvittavat tarkentavat kysymykset. Ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentista ilmenee, että hakijalta on selvitettävä erityisesti ne perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Asiantuntijakuulemisessa on mainituista lähtökohdista tuotu esiin, ettei avustajan läsnäololla kaikissa tapauksissa ole merkittävää vaikutusta asian selvittämiseen, koska monet hakijat kykenevät kertomaan tällaisista henkilöään koskevista asioista myös ilman oikeudellisen avustajan läsnäoloa. On kuitenkin huomattava, että yksittäisessä asiassa on usein vaikeaa etukäteen arvioida, miten suuri hyöty avustajan läsnäolosta puhuttelussa on saatavissa. Asiantuntijakuulemisessa on katsottu, että ehdotettu lainmuutos vähentäisi tilanteita, joissa esimerkiksi tulevaan korvaukseen liittyvän epävarmuuden vuoksi avustaja jättää osallistumatta puhutteluun siitä huolimatta, että hänen läsnäolonsa olisi edesauttanut asian selvittämistä. Ammattitaitoinen avustaja pystyy myös edesauttamaan sitä, että hakemusperusteet tulevat mahdollisimman kattavasti esitetyiksi ja selvitetyiksi jo turvapaikkapuhuttelussa.
Valiokunnan saaman tiedon mukaan oikeudellisen avustajan poissaolo turvapaikkapuhutteluista on lisännyt erilaisten prosessia osaamattomien tukihenkilöiden läsnäoloa puhuttelussa, mikä on osaltaan vaikeuttanut Maahanmuuttovirastolle kuuluvaa prosessinjohtoa turvapaikkapuhutteluissa. Tämän vuoksi asian selvittämiseksi ja prosessin sujuvuuden kannalta on tarpeen, että hakijaa avustaa turvapaikka-asioihin perehtynyt oikeudellinen avustaja, joka osaa yhtäältä edesauttaa hakijaa tuomaan esiin kaikki turvapaikkahakemuksen kannalta olennaiset tiedot sekä toisaalta osaa sivuuttaa prosessiin kuulumattomat seikat. Asiantuntijakuulemisessa on myös tuotu esiin, että avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa todennäköisesti vähentää hallinto-oikeudelle esitettyjä menettelyvirheväitteitä ja kokonaan uusien turvapaikkaperusteiden esittämistä vasta valitusvaiheessa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että uudistuksen vaikutuksia seurataan muun muassa sen selvittämiseksi, kuinka turvapaikkapuhutteluissa saadaan oikeaa ja kattavaa tietoa päätöksentekoa varten, ja myös sen varmistamiseksi, että kaikki olemassa olevat perusteet tulevat esiin jo puhutteluvaiheessa eivätkä vasta muutoksenhakuvaiheessa. Edelleen on syytä selvittää, vähentääkö pätevän oikeudellisen avustajan läsnäolo turvapaikkapuhutteluissa menettelytapavirheväitteitä hallintotuomioistuimissa sekä voidaanko turvapaikkapuhutteluissa puhuttelujen asiantuntemuksen vahvistamisella vähentää toistuvaa uusintahakemusten tekemistä. Lisäksi seurannassa tulee kiinnittää huomiota avustajien toiminnan laatuun.
Hallintovaliokunta tähdentää hallituksen esityksen perusteluissa lausuttua siitä, että Maahanmuuttovirasto määrittää puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa ja avustajan tulee huolehtia joko ajankohdan sopimisesta tai sijaisen asettamisesta puhutteluun. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan ennen vuoden 2016 muutoksia puhutteluajankohtien yhteensovittaminen avustajien kalentereihin saattoi aiheuttaa puhuttelujen siirtymisiä jopa usealla kuukaudella eteenpäin, mikä nykytilanteessa johtaisi huomattavan usein lakisääteisen käsittelyaikavelvoitteen ylittymiseen sekä samalla merkittäviin lisäkustannuksiin vastaanottopalveluiden osalta. Puhutteluaikataulujen sopiminen on myös vienyt paljon työaikaa.
808/2019 Ulkomaalaislain 190 §:n 1 momentin nojalla turvapaikka-asiassa Maahanmuuttoviraston tekemästä päätöksestä haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään ().
Sen sijaan lain 190 §:n 3 momentissa säädetään, että poiketen siitä, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, valitus on tehtävä 21 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, jos kyse on turvapaikkamenettelyssä tehdystä Maahanmuuttoviraston päätöksestä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa.
Lisäksi ulkomaalaislain 196 §:n 3 momentista ilmenee, että hallinto-oikeuden päätöksestä valitus ja valituslupahakemus tulee 190 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa tehdä korkeimpaan hallinto-oikeuteen14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan valitusaikojen lyhentämisen ei ole arvioitu tehostaneen tai nopeuttaneen valitusasioiden käsittelyä. Lyhyempien valitusaikojen on sen sijaan arvioitu hankaloittaneen prosessia ja aiheuttaneen lisätyötä erityisesti hallinto-oikeuksille. Valitusajan pidentämisellä takaisin 30 päivään voidaan arvioida olevan vaikutusta siihen, että valitukset olisivat laadukkaampia ja perusteellisempia. Tällä voidaan arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia myös prosessin kokonaiskestoon.
Hallintovaliokunta katsoo, että nykyistä pidempi valitusaika parantaa mahdollisuuksia laatia valitukset perusteellisemmin siten, ettei valitusten täydentämistä tarvittaisi. Tämä sujuvoittaisi asian käsittelyä tuomioistuimessa ja saattaisi turvapaikka-asiat yhdenmukaiseen asemaan muihin asiaryhmiin verrattuna edellyttäen, että tuomioistuimilla on asianmukaiset resurssit valitusten käsittelyyn. Valiokunta pitää kokonaisprosessin keston ja tehokkuuden kannalta tärkeänä, että tuomioistuinten henkilövoimavarojen riittävyyteen kiinnitetään huomiota.
Oikeusapulain 17 §:n 1 momentin nojalla yksityiselle oikeusapulaissa tarkoitetulle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella ja välttämättömästä matkustamisesta johtuvasta ajanhukasta sekä korvaus kuluista.
Kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan 17 §:stä poiketen lain 17 a §:n mukaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin asiakohtaisen palkkion määrästä.
Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä mainittu 17 a § ehdotetaan kumottavaksi. Tämä merkitsee sitä, että asiakohtaisen palkkion sijaan turvapaikanhakijaa oikeusapulain mukaan avustavalle lakimiehelle maksetaan oikeusapulain 17 §:n mukaisesti kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimista niihin käytetyn ajan perusteella samoin kuin 17 §:n mukaisesta ajanhukasta sekä korvataan aiheutuneet kulut pykälästä tarkemmin ilmenevin tavoin.
Muutoksella pyritään turvaamaan asiantuntevan avustajakunnan saatavuutta. Avustajien palkkioperusteet tulevat samoiksi kuin muissakin asiaryhmissä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan asiakohtaisia palkkioita on pidetty liian alhaisina työmääriin nähden ja toisaalta on katsottu, että palkkio voi olla niin sanotussa helpossa asiassa liian suuri. Tehdyissä selvityksissä asiakohtaisissa palkkioissa on nähty sekä hyviä että huonoja puolia. Asiakohtaisiin palkkioihin tyytymättömiä ovat olleet yksityiset toimijat. Palkkion määräävä osapuoli eli tuomioistuimet ja oikeusaputoimistot ovat esittäneet myös positiivisia arvioita asiakohtaisista palkkioista. Ennalta määrätyt palkkiot ovat tehneet korvausasian käsittelystä helpompaa ja nopeampaa. Toisaalta on nähty, että alhaiseksi koetut korvaukset karsivat päteviä asianajajia. Tuntiperusteinen palkkio maksetaan myös niissä oikeusapuasioissa, jotka ovat vireillä lain voimaan tullessa ja joissa palkkiovaatimus on esitetty lain voimaantulon jälkeen.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä lausunnosta ilmenevin kannanotoin.
Eriävä mielipide
Eriävä mielipide
Perustelut
Avustajan käyttö turvapaikkapuhuttelussa
Valitusaikojen pidentäminen
Avustajien palkkioperusteet
Ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin mukaan oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo 97 a §:ssä tarkoitetussa turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Jos hakija on ilman huoltajaa maassa oleva alle 18-vuotias, oikeusapuun kuitenkin kuuluu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että näistä avustajan läsnäoloa turvapaikkapuhuttelussa koskevista rajoituksista luovutaan.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä vastustaa ehdotettua lakimuutosta ja katsoo, että avustajan tulee jatkossakin osallistua turvapaikkapuhutteluun vain, jos se on ehdottoman tarpeellista hakijan oikeusturvan ja asian selvittämisen kannalta.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä muistuttaa, ettei ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentissa säädetä henkilön oikeudesta käyttää avustajaa, vaan ainoastaan siitä, miltä osin valtion varoista voidaan korvata avustajan käyttö oikeusapuna. Lainkohdassa ei myöskään ole rajattu hallintovaiheen käsittelyä kokonaan oikeusavun ulkopuolelle, ja turvapaikanhakijoilla onkin muun muassa oikeus neuvotella avustajan kanssa ennen puhuttelua. Puhuttelun jälkeen avustaja voi myös käydä turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan läpi asiakkaansa kanssa ja tarvittaessa esittää siihen täydennystä.
Hallituksen esityksen mukaan avustajan läsnäolo puhuttelussa nykyistä useammin parantaisi kaikkien relevanttien asianhaarojen esiin tuomista aikaisessa vaiheessa, mikä puolestaan edesauttaisi ratkaisun tekemistä. Huomattava kuitenkin on, että turvapaikkapuhuttelussa viranomaisella on korostettu selvittämisvelvollisuus, mikä vähentää tarvetta käyttää avustajaa. Turvapaikkapuhuttelussa hakijaa ohjataan kertomaan kaikista niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee kansainvälistä suojelua, ja viranomainen esittää tarvittavat tarkentavat kysymykset. Avustajan läsnäololla puhuttelussa ei näin ollen lähtökohtaisesti ole merkittävää vaikutusta asian selvittämiseen, vaikka hallituksen esityksessä niin väitetäänkin.
Edellä todetun perusteella ulkomaalaislain voimassa oleva 9 §:n 2 momentti mahdollistaa oikeusavun myöntämisen turvapaikkapuhuttelun yhteydessä sellaisissa tilanteissa, joissa se on välttämätöntä hakijan oikeusturvan kannalta. Säännös tukee avustajaresurssien kohdentumista niihin tapauksiin, joissa avustajalle on olemassa todellinen tarve.
Ulkomaalaislain 190 §:n 3 momentin mukaan valitus on tehtävä 21 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, jos kyse on turvapaikkamenettelyssä tehdystä Maahanmuuttoviraston päätöksestä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa. Valitus ja valituslupahakemus korkeimmalle hallinto-oikeudelle tulee ulkomaalaislain 196 §:n 3 momentin mukaan puolestaan tehdä 14 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaannista. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että nämä poikkeavat valitusajat kumotaan, jolloin turvapaikkapäätöksestä valittamista koskisi yleinen 30 päivän valitusaika. Hallituksen esityksen mukaan tavallista lyhyemmät valitusajat ovat johtaneet laadultaan huonompiin ja puutteellisiin hakemuksiin, joita on pitänyt täydentää aikaisempaa useammin.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä toteaa, että lainsäädännössä on eräitä yleisestä valitusajasta poikkeavia erityisiä valitusaikoja, joita on käytetty erityisesti silloin, kun asian ratkaiseminen on valittajan kannalta kiireellistä ja valituksen tekemisen voidaan olettaa olevan suhteellisen yksinkertaista. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa on tärkeää, että hakijat saavat lainvoimaisen päätöksen mahdollisimman nopeasti. Maahanmuuttovirasto selvittää viran puolesta turvapaikkapuhuttelussa perusteet turvapaikkahakemuksen ratkaisemiselle sekä hankkii maatiedon ja muun tarvittavan taustatiedon. Jokainen turvapaikkahakemus käsitellään ja ratkaistaan yksilöllisesti ja hakemukseen annetaan perusteltu päätös. Näin ollen esimerkiksi valitusperusteet ovat esitettävissä pääsääntöisesti jo valitusta jätettäessä, minkä vuoksi tavallista lyhyempien valitusaikojen ei pitäisi lisätä tuomioistuimille tehtävien puutteellisten valitusten määrää.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä muistuttaa, että valitusaikoja koskevilla muutoksilla on myös valtiontaloudellista merkitystä. Jos valitusaikoja pidennetään hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla, siirtyvät pidennetyt valitusajat todennäköisesti sellaisinaan käsittelyn kokonaiskestoon ja siten pidentävät muun muassa sitä aikaa, jonka henkilö viettää vastaanottopalvelujen piirissä. Hallituksen esityksessä myönnetäänkin, että hallinto-oikeuden valitusajan pidentäminen yhdeksällä vuorokaudella voisi aiheuttaa noin 1,8 miljoonan euron lisäkustannuksen vastaanottopalveluissa ja korkeimman hallinto-oikeuden valitusajan pidentäminen 16 vuorokaudella noin 2,2 miljoonan euron lisäkustannuksen. Valitusten määrän pysyessä samalla tasolla valitusaikojen pidentyminen edellyttää siis, että vastaanottopalveluihin lisätään noin 4 miljoonaa euroa. Vastaanottotarpeen mahdollisesti kasvaessa tulevaisuudessa voivat aiheutuvat lisäkustannukset olla moninkertaiset. Varsinaiseen hakemusten ketjuttamiseen ja suojeluperusteiden muuttamiseen esitys ei puutu.
Edellä todetun vuoksi perussuomalaisten valiokuntaryhmä vastustaa ehdotusta valitusaikojen pidentämisestä.
Oikeusapulain 17 a §:ssä säädetään, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Hallituksen esityksessä mainittu lainkohta ehdotetaan kumottavaksi, jolloin asiakohtaisen palkkion sijaan turvapaikanhakijaa oikeusapulain mukaan avustavalle lakimiehelle maksettaisiin oikeusapulain 17 §:n mukaisesti kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimista niihin käytetyn ajan perusteella. Hallituksen esityksen mukaan lakimuutoksella pyritään turvaamaan asiantuntevan avustajakunnan saatavuutta.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä toteaa, että ammattitaitoiset avustajat hoitavat työnsä hyvin ja vähemmän taitavat huonosti riippumatta siitä, maksetaanko palkkio asiakohtaisena vai ajankäytön perusteella. Asiakohtaisesta palkkiosta luopuminen lisäisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallintotuomioistuinten työmäärää, koska palkkion määrääminen yksilöidyn ajankäyttöön perustuvan laskuerittelyn perusteella on työläämpää ja vie enemmän aikaa kuin asiakohtaisen palkkion vahvistaminen. Asiakohtaisesta palkkiosta luopuminen hidastaisi siten edelleen kansainvälisen suojelun asioiden käsittelyä ja ratkaisemista hallintotuomioistumissa. Huomattava on, että käsittelyaikojen pitkittyessä pitkittyy myös hakijoiden oleskeluaika Suomessa, mikä puolestaan lisää valtiontaloudellisia kustannuksia ja muita ongelmia. Tätä ei ole huomioitu arvioitaessa esityksen vaikutuksia.
Perussuomalaisten valiokuntaryhmä katsoo, ettei avustajien asiakohtaisesta palkkiojärjestelmästä tule luopua. Asiakohtaisten palkkioiden maltillinen korottaminen voisi olla paikallaan, jos katsotaan, että palkkiomäärät sillä tavalla paremmin vastaisivat avustajien todellista työmäärää.
Mielipide
Edellä olevan perusteella esitämme,
että lakiehdotukset hylätään.
Helsingissä 20.5.2021
Riikka
Purra
ps
Jussi
Halla-aho
ps
Mauri
Peltokangas
ps
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Hallintovaliokunta esittää,
että lakivaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.