Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sähkömarkkinalakia ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettua lakia.

Esitykseen sisältyvät lait on tarkoitettu tulemaan voimaan ensi tilassa.

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin tarkastellaan perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan, 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden ja 80 §:ssä asetuksen antamisesta säädetyn kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Sähkönsiirron ja -jakelun maksujen korotuksen enimmäismäärä

Kohtuullisen tuoton laskentaperusteet ja sääntelyviranomaisen riippumattomuus

(1)Hallituksen esityksellä pyritään hillitsemään sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousuun vaikuttavilla toimenpiteillä. Ehdotuksilla puututaan jakeluverkonhaltijoita koskevaan sääntelyyn. Esitykseen sisältyy muun muassa ehdotus siitä, että sähkönsiirron ja -jakelun maksujen korotuksen enimmäismäärää lasketaan.

(2)Valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisiä ovat erityisesti säännösehdotukset, joilla pyritään siihen, että lainsäädännöllä voidaan nykyistä paremmin hillitä sähköverkkojen käytöstä perittävien hintojen nousua. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 26 a §:ssä säädetään sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusten hyväksyttävistä enimmäismääristä. Pykälän 1 momenttiin sisältyvää maksujen korotuksen enimmäismäärää esitetään laskettavaksi 15 prosentista 8 prosenttiin. Maksujen korotusten enimmäismäärien tarkastelu tapahtuu liukuvasti kustakin korotuksesta alkavissa 12 kuukauden pituisissa tarkastelujaksoissa, joita verrattaisiin korotusta edeltäviin 12 kuukauden jaksoihin.

(3)Ehdotettuun 26 a §:ään liittyy siirtymäsäännös. Sähkömarkkinalain 26 a §:ään ehdotettu säännös ei siten vaikuta takautuvasti vuoden 2019 lopussa päättyneellä valvontajaksolla syntyneiden sähköverkonhaltijoiden alijäämien tasoitukseen.

PeVL 74/2018 vpPeVL 74/2018 vp

(5)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 65) mukaan sääntely on laadittu lähtökohdasta, jonka mukaan omaisuuden käyttörajoituksen ei tulisi loukata omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Säätämisjärjestysperusteluissa viitataan myös siihen, että nykyistä matalamman korotuskaton rajan määrittäminen siten, että se ei muodostuisi perustuslain omaisuuden suojan näkökulmasta ongelmalliseksi, on hankalaa.

(6)Perustuslakivaliokunta on hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneesti arvioinut hallitusmuodon omaisuudensuojasäännöksen soveltamista viittaamalla omaisuuden käyttöön normaalilla, kohtuullisella ja järkevällä tavalla (ks. esim.,,ja). Perustuslain 15 §:n 2 momentin säännös pakkolunastuksesta vastaa sinänsä sanamuodoltaan perusoikeusuudistusta edeltänyttä hallitusmuodon 6 §:n 3 momenttia.

(7)Omaisuudensuojaa koskeva tulkintakäytäntö on kuitenkin sittemmin muuttunut (ks. myös, s. 6). Perustuslakivaliokunta on muun muassa kiinnittänyt huomiota siihen, ettei omaisuuden käyttörajoituksien arviointi enää kaikilta osin perustu samoihin lähtökohtiin kuin ennen perusoikeusuudistusta (). Perusoikeusuudistuksen jälkeen perusoikeuksien rajoituksia on omaisuudensuojan osalta arvioitu perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan (, s. 4—5). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota perusoikeusrajoitusten asianmukaiseen tarkasteluun säätämisjärjestysperusteluissa.

(8)Perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotuksia, joissa sähkö-, maakaasu- ja teleyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Valiokunnan mukaan velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (ks. esim., s. 2/II,, s. 2/I,, s. 2/I,, s. 2,, s. 3—4,, s. 2/I).

(9)Perustuslakivaliokunta on pitänyt lainsäätäjän liikkumavaraa omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempana, jos velvoitteet koskevat pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä, kuin jos sääntelyllä on hyvin välittömiä vaikutuksia oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (esim., s. 3,, s. 4,,,). Valiokunnan mukaan yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (, s. 32,,ja).

(10)Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan sääntelyä ns. luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä (, s. 2). Tällaisessa tilanteessa on valiokunnan mukaan perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla (, s. 2/II). Valiokunta on pitänyt sähkömarkkinoiden sääntelyä kuluttajien suojaamiseksi mahdollisena tietyin edellytyksin myös sopimuksiin kohdistuvin taannehtivin vaikutuksin (, s. 3,, s. 2—3).

(11)Sähkömarkkinadirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään. Direktiivin 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä asiakkaiden suojelemiseksi. Niiden on varmistettava kuluttajansuojan korkea taso erityisesti sopimusehtojen osalta.

(12)Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle sääntelylle sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusten hyväksyttävistä enimmäismääristä on esitetty hyväksyttävät perusteet. Sääntely perustuu laissa säädettyyn enimmäismäärään, eikä se edellä valiokunnan käytännöstä sanottu huomioiden ole kohtuullisuusvaatimuksen vastaista. Valiokunnan mielestä sääntely ei myöskään estä verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavia verkkoinvestointeja, eikä sitä voida pitää ehdotettu siirtymäsäännös huomioiden muutenkaan oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisena. Valiokunnan mielestä lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä myös hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara, eikä ehdotettukaan hintasääntely ole ongelmallista perustuslain kannalta.

(13)Sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta säädetään sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 28) viitataan siihen, että sähkömarkkinadirektiivissä säädetään sähköverkkomaksujen ja niiden laskentamenetelmien vahvistamiseen liittyvästä menettelystä ja että direktiivin 59 artiklan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat. Direktiivin 57 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta. Sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi jäsenvaltioiden on muun muassa erityisesti varmistettava, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta. Hallituksen esityksen mukaan (s. 31) kohtuullisen hinnoittelun nykyistä yksityiskohtaisempi määrittely lainsäädännössä johtaisi todennäköisesti komission nostamaan rikkomuskanteeseen Suomea vastaan unionin tuomioistuimessa. Esityksen perustelujen (s. 37) mukaan sanotun johdosta myöskään korotuskaton ylärajaa ei tulisi asettaa niin matalaksi, että se saattaisi leikata Energiaviraston toimivaltansa puitteissa vahvistamien tariffien laskentamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoa.

(14)Perustuslakivaliokunta on useita kertoja todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Samalla valiokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset. Valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks., s. 6 ja, s. 2/II), eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole syytä pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslain 74 §:stä seuraavan, että lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu valiokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (, s. 3).

(15)Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (ks. esim.).

(16)Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä esitettyä tulkintaa EU-oikeudessa edellytetyn sääntelyviranomaisen riippumattomuuden ja lailla säätämisen vaatimuksen välisestä suhteesta ei välttämättä voida pitää perusteltuna EU-oikeuden näkökulmasta. Valiokunnan käsityksen mukaan EU-oikeus ja voimassa oleva Euroopan unionin oikeuskäytäntö sallivat sen, että lailla säädettäisiin yleisistä periaatteista, joiden mukaan Energiaviraston olisi arvioitava hinnoittelun kohtuullisuutta, vaikka verkonhaltijoiden tuottoprosentin yksityiskohtainen määrittäminen kuuluisikin EU-oikeuden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan. Tällainen sääntely olisi perusteltua myös omaisuudensuojan kannalta. Talousvaliokunnan on perustuslaista johtuvista syistä tarkasteltava huolellisesti voimassa olevan EU-oikeuden sisältöä ja täydennettävä sääntelyä kohtuullisen tuoton laskentaperusteista sen asettamissa rajoissa.