Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa sekä vankeuslain ja eräiden muiden seuraamusten täytäntöönpanosta annettujen lakien muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettaviksi vankeuslakia, tutkintavankeuslakia, yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annettua lakia, valvotusta koevapaudesta annettua lakia, yhdistelmärangaistuksen täytäntöönpanosta annettua lakia ja rikoslakia. Ehdotetut lait oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2021.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 7, 8, 10, 12, 21 ja 80 §:n kannalta.Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Henkilötietojen käsittelyä koskevan lakiehdotuksen suhde muuhun lainsäädäntöön

Henkilötietojen käsittelyä koskevat periaatteet

Arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyys ja sääntelyn täsmällisyys

Tietojensaantioikeus

Muutoksenhaku

Täsmennetyn rangaistusajan suunnitelman sisältö

Ehdollisen vankeuden tehosteeksi määrätyn valvonnan alkamisajankohta

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa. Tavoitteena on muuttaa henkilötietojen käsittelyä koskevia säännöksiä siten, että sääntely olisi yhteensopivaa Euroopan unionin tietosuojasäädösten kanssa. Voimassa oleva laki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (; ks. myös).

PeVL 26/2018 vpPeVL 26/2018 vp

(3)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamisen merkitystä henkilötietojen suojalle lausunnossa. Valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (, s. 4). Toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus, poliisidirektiivi ei kuitenkaan sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (, s. 7, ks. myös, s. 3).

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(5)Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on sanotun johdosta tällaisissa perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta (ks. myös, s. 7). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota myös henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn raskauteen ja monimutkaisuuteen (ks. esim., s. 4 ja, s. 3). Valiokunta on muistuttanut tämän johdosta myös poliisidirektiivin voimaansaattamisen yhteydessä, että henkilötietojen suojaan liittyvät sääntelyn kattavuuden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset voidaan joiltain osin täyttää myös tietosuoja-asetuksen soveltamisalan ulkopuolella kansalliseen oikeuteen sisältyvällä yleislailla (, s. 4; ks. myös, s. 7,, s. 3—4,, s. 9,, s. 4).

(6)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi myös vankeuslakia, tutkintavankeuslakia, yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annettua lakia, valvotusta koevapaudesta annettua lakia, yhdistelmärangaistuksen täytäntöönpanosta annettua lakia ja rikoslakia. Lakeihin tehtäisiin hallituksen esityksen mukaan lähinnä menettelysäännöksiä koskevia muutoksia, joiden tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää menettelytapoja seuraamusten täytäntöönpanossa.

(7)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan henkilötietojen salassapitoon ja luovuttamiseen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia ja rikosasioiden tietosuojalakia. Momentin 2 kohdan mukaan henkilötietojen luovuttamiseen teknisten rajapintojen ja katseluyhteyksien välityksellä sovelletaan julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia. Momentin 3 kohdan mukaan muuhun kuin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuun henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan rikosasioiden tietosuojalakia. Säännöksen 2 momentin mukaan tapaajien, muiden vankiin tai tutkintavankiin yhteyttä pitävien henkilöiden ja asioijien henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan lisäksi yleistä tietosuoja-asetusta ja tietosuojalakia.

(8)Perustuslakivaliokunnan mielestä sovellettavan lainsäädännön kokonaisuutta ei voi luonnehtia selkeäksi ja ymmärrettäväksi. Sovellettavien EU- ja kansallisten säädösten väliset suhteet muodostuvat osittain päällekkäisiksi ja osittain toisistaan erotettaviksi. Vaikka valiokunnan mielestä on selvää, että varsin merkittävä osa sääntelyn monimutkaisuudesta palautuu EU-oikeuden ja sen tietosuojasääntelyn rajoitettuun ja eriytettyyn soveltamisalaan, on lakivaliokunnan syytä selvittää keinoja sääntelyn soveltamisalasäännösten selkeyttämiseen.

(9)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohta sisältää viittauksen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että yleislakeina sovellettaviksi tulevien, perustuslakivaliokunnan nimenomaisella myötävaikutuksella tältä osin (, s. 15—16,, s. 7) säädetyn tietosuojalain 28 §:n ja vastaavasti rikosasioiden tietosuojalain 2 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Valiokunta pitää perustuslain 12 §:n 2 momentista johtuvista syistä välttämättömänä, että sääntelyn sanamuoto yhtenäistetään näiden yleislakien kanssa. Tämä on tärkeää myös virheellisten vastakohtaispäätelmien välttämiseksi (ks. myös esim., s. 5).

(10)Rikosasioiden tietosuojalakiin ja tietosuoja-asetukseen sisältyy asianmukaiset ja yksityiskohtaiset säännökset henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja periaatteista, rekisteröidyn oikeuksista, valvonnasta ja esimerkiksi tietoturvasta (ks. myösja, s. 4). Niissä säädetään yksilöidysti henkilötietojen käsittelyn yleisistä periaatteista, joita on noudatettava aina käsiteltäessä henkilötietoja sen soveltamisalalla. Perustuslakivaliokunnan mukaan olennaista on, että keskeisten henkilötietojen käsittelyä koskevien periaatteiden soveltamisala muodostuu näin arvioiden kattavaksi (ks. esim., s. 5).

(11)Perustuslakivaliokunta on kuitenkin edellyttänyt lakiehdotuksia henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa, Tullissa ja Puolustusvoimissa täydennettävän nimenomaisella ja asianmukaisesti laaditulla yleisellä syrjintäkiellolla, jotta lakiehdotukset voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (, s. 6,, s. 5,, s. 6). Valiokunnan mukaan tällaisen kiellon on vastattava perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltoa myös siten, että siinä lueteltujen kiellettyjen syrjintäperusteiden luettelo ei ole tyhjentävä (ks. myös, s. 17—18). Valiokunnan mielestä tällainen täydennys on myös nyt edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(12)Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks., s. 4,, s. 3/I). Myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 51 johdantokappaleen ja rikosasioiden tietosuojadirektiivin 37 johdantokappaleen mukaan erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Valiokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja sääntelyn on oltava EU:n tietosuojalainsäädännön mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (, s. 45,, s. 40).

(13)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 13 §:n mukaan Rikosseuraamuslaitos saa käsitellä rikosasioiden tietosuojalain 11 §:ssä tarkoitettuja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja vain, jos käsittely on käsittelytarkoituksen kannalta välttämätöntä. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely on lähtökohtaisesti siten asianmukaista. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotuksen 15 §:n mukaan Rikosseuraamuslaitos saa käsitellä rikosseuraamusrekisterin sisältämiä henkilötietoja muuhun kuin niiden alkuperäiseen keräämis- ja tallentamistarkoitukseen, jos se on tarpeen laillisuusvalvontatehtävässä taikka seuraamusten täytäntöönpanoon liittyvän valvonnan tai toiminnan yleiseksi kehittämiseksi. Valiokunnan mielestä säännöksen suhdetta 13 §:ssä säädettyyn välttämättömyysvaatimukseen on syytä selventää.

(14)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:ssä tarkoitettu turvallisuustietorekisteri voi sisältää 5 §:ssä tarkoitettujen henkilön yksilöintitietojen lisäksi pykälän 1 momentissa tarkoitettuun epäilyyn sekä 2 momentissa tarkoitettuun tapahtumaan liittyviä vankeuslaissa ja tutkintavankeuslaissa säädettyyn maksukortin käytön valvontaan liittyviä tietoja. Säännöksen perusteluissa (s. 56) viitataan siihen, että kyseisiä tietoja voidaan käsitellä vain, jos ne ovat turvallisuustietorekisterin käytön kannalta välttämättömiä.

(15)Perustuslakivaliokunnan mukaan säännökset maksukortin käytön valvonnasta merkitsevät puuttumista perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuun yksityiselämän suojaan (, s. 3). Valiokunta on aiemmin katsonut, että pankkisalaisuus ei ole yksityiselämän ydinalueeseen kuuluva seikka (, s. 4/II,, s. 4/I). Valiokunta on kuitenkin sittemmin arvioinut yksityishenkilön tilitietojen valtiosääntöistä arkaluonteisuutta uudestaan (, s. 3—6). Valiokunta katsoi, että mitä suuremmassa määrin yksityisten ihmisten maksuliikenne siirtyy käteisen rahan käytöstä pankkitilin välityksellä tapahtuvaan maksuliikenteeseen, sitä yksityiskohtaisemman kuvan henkilön yksityiselämästä voi muodostaa pankkitilin tilitapahtumista. Tilitapahtumista voi valiokunnan mukaan ilmetä suoraan jopa arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveydenhuoltopalvelujen käytöstä. Valiokunnan mukaan luonnollisen henkilön yksityiskohtaiset tilitiedot rinnastuvat tämän johdosta yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin (, s. 4). Valiokunta piti tämän johdosta pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän kohdalla säätämisjärjestyskysymyksenä välttämättömyyden, täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta (, s. 8).

PeVL 36/2020 vpPeVL 36/2020 vp

(17)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:ää vastaava säännös sisältyy sinänsä myös voimassa olevaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyyn lainsäädäntöön. Koska maksukortin valvontaan liittyvät tiedot eivät kuulu nyt arvioitavan 1. lakiehdotuksen 13 §:n välttämättömyysedellytyksen piiriin, on valiokunnan mielestä mahdollisuus käsitellä maksukortin käytön valvontaan liittyviä tietoja nimenomaisesti sidottava säännösperustaisesti välttämättömyysedellytykseen säännösehdotuksen perusteluissakin tarkoitetuin tavoin. Tällainen täydennys on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(18)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 7 §:n 5 momentin mukaan rikoksesta epäillyn ja yhdyskuntaseuraamusta suorittavan tietoihin saataisiin sisällyttää 1—3 momentissa tarkoitettujen asioiden käsittelemisen vuoksi välttämättömät tiedot rikoksesta epäillyn tai yhdyskuntaseuraamusta suorittavan lähiomaisen tai muun henkilön nimestä, yhteystiedoista ja asioiden käsittelemiseen liittyvästä asemasta sekä muista välttämättömistä tiedoista. Säännöksen perustelujen (s. 48) mukaan mainitut muut tiedot voisivat koskea esimerkiksi momentissa tarkoitetun henkilön psyykkistä tilaa, joka tulee ottaa kotikäynnillä huomioon. Perusteluissa viitattujen arkaluonteisten tietojen käsittely on sinänsä asianmukaisesti sidottu välttämättömyysvaatimukseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä 7 §:n 5 momenttia on syytä täsmentää perustelulausuman mukaisten tietojen käsittelyä koskevalla maininnalla. Lakiehdotuksen sääntelyä on syytä täsmentää yleisemminkin yksilöimällä käsiteltäväksi tarkoitetut arkaluonteiset tiedot.

(19)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 33 §:ssä säädetään tietojen pysyvästä säilyttämisestä. Säännöksen mukaan tietokannasta poistetuista rikosseuraamusrekisterin tiedoista muodostetaan pysyvästi säilytettävien tietojen hakemisto. Tieto poistetaan hakemistosta 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen.

(20)Perustuslakivaliokunnan mukaan tietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita (, s. 2,,). Tietojen pysyvä säilyttäminen on katsottu perustelluksi esimerkiksi silloin, kun tiedot ovat osin muuttumattomia tai hitaasti muuttuvia eikä niitä päivitetä pelkän ajan kulumisen vuoksi ja niiden pysyvä säilyttäminen on tarpeellista tehtävien hoitamiseksi (). Valiokunta on toisaalta pitänyt viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä (, s. 6) ja korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (, s. 7). Valiokunta on yleisemminkin painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esim., s. 6). Lakivaliokunnan on syytä tarkastella säilytysaikoja.

PeVL 36/2020 vpPeVL 36/2020 vp

PeVL 36/2020 vpPeVL 36/2020 vp

(23)Nyt arvioitavan hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 18 §:ssä säädetään oikeudesta saada tietoja maksukortin myöntäjältä tai maksun välittäjänä toimivalta asiallisesti vastaavin sanamuodoin. Myös nyt ehdotetun säännöksen täsmentäminen on edellytyksenä 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(24)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi nykyistä kattavammin muutoksenhakukelpoisista päätöksistä ja päätöksistä, joihin ei saa hakea muutosta. Yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta annettuun lakiin, valvotusta koevapaudesta annettuun lakiin ja yhdistelmärangaistuksen täytäntöönpanosta annettuun lakiin ehdotettavat säännökset muutoksenhakukelpoisista päätöksistä ja muutoksenhakukieltojen luettelo vastaavat pitkälti vankeuslain ja tutkintavankeuslain sääntelyä. Kussakin laissa säädetään, että luetteloihin kuulumattomiin päätöksiin voi hakea muutosta.

PeVL 20/2005 vpPeVL 20/2005 vp

PeVL 20/2005 vpPeVL 20/2005 vp

PeVL 34/2014 vpPeVL 34/2014 vp

PeVL 36/2020 vpPeVL 36/2020 vp

(29)Hallituksen esityksen 4. lakiehdotuksen 17 §:ssä säädetään täsmennetyn rangaistusajan suunnitelman sisällöstä. Lakiehdotuksen 20 §:ssä säädetään asetuksenantovaltuudesta, jonka mukaan tarkemmat säännökset täsmennetyn rangaistusajan suunnitelman sisällöstä ja laatimismenettelystä annetaan valtioneuvoston asetuksella. Hallituksen esityksen mukaan nykyisessä laissa oleva yksityiskohtainen luettelo suunnitelman sisällöstä siirretään valtioneuvoston asetukseen. Laissa säädetään kuitenkin edelleen velvollisuudesta sisällyttää täsmennettyyn rangaistusajan suunnitelmaan täytäntöönpanon alkamis- ja päättymisajankohdat sekä nykyistä vastaavasti täytäntöönpanon yksityiskohtainen aikataulu.

(30)Hallituksen esityksen (s. 90) mukaan täsmennetty rangaistusajan suunnitelma on jatkossa muutoksenhakukelpoinen hallintopäätös, joka sisältää tuomitun täsmälliset velvollisuudet täytäntöönpanon aikana. Suunnitelmassa tulee erityisesti määritellä tuomitun mahdollisen asunnossa pysymisvelvollisuuden sisältö, toimintavelvollisuuksien sisältö ja aikataulu sekä valvontatapaamisten määrä ja kesto sekä aikataulu, jolla velvollisuuksien mukaiset tilaisuudet toteutetaan täytäntöönpanon aikana. Aikataulun tulee olla riittävän täsmällinen koko rangaistusajan kulun hahmottamiseksi. Suunnitelmassa määritellyn aikataulun lisäksi voidaan tuomitun kanssa laatia yksityiskohtaisempi viikko-ohjelma, joka voidaan myös kirjata tietojärjestelmään.

(31)Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan laissa on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteella jää epäselväksi, sisältyykö 20 §:n nojalla asetuksella annettaviin täsmennetyn rangaistusajan suunnitelman sisältöä koskeviin säännöksiin sellaisia seikkoja, joista tulee perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan säätää lailla. Valiokunta muistuttaa, että perustuslain säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä eikä asetuksella tai määräyksellä siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tai muista lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim., s. 5,, s. 3/I ja, s. 3/I). Sääntelyä on tarvittaessa syytä täsmentää.

(32)Hallituksen esityksen 4. lakiehdotuksen 15 §:n 2 momentin mukaan ehdollisen vankeuden, jonka tehosteeksi on tuomittu valvontaan, valvonta-aika alkaa sinä päivänä, jolloin on täsmennetyn rangaistusajan suunnitelman mukainen ensimmäinen valvontatapaaminen.

(33)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu sääntely ei näytä sisältävän tarkempaa sääntelyä siitä, milloin täsmennetty rangaistusajan suunnitelma on laadittava. Valiokunnan mielestä ei ole perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden ja sääntelyn tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden näkökulmasta täysin ongelmatonta, että valvonta-ajan alkamisen ajankohta voi tosiasiallisesti huomattavastikin vaihdella tuomittujen kesken. Sääntelyä on täsmennettävä.