Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia väliaikaisesti siten, että vuosina 2016—2019 yliopistoille ja ammattikorkeakouluille osoitettavaa talousarvion määrärahaa ei korotettaisi yliopistoindeksin ja ammattikorkeakouluindeksin mukaista vuotuista kustannustason nousua vastaavasti.
Esitys liittyy vuoden 2016 valtion talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016 ja ne olisivat voimassa 31 päivään joulukuuta 2019.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä on arvioitu perustuslain 16 §:ssä turvattujen sivistyksellisten oikeuksien ja perustuslain 123 §:n 1 momentissa turvatun yliopistojen itsehallinnon näkökulmasta. Hallituksen näkemyksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotus ja sen arvioinnin lähtökohdat
Sivistykselliset oikeudet
Yliopistojen itsehallinto
Seuranta
Opetus‑ ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille ja ammattikorkeakouluille rahoitusta niille laissa säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi valtion talousarvioon otettavan määrärahan rajoissa. Määrärahaa korotetaan yliopistolain 49 §:n ja ammattikorkeakoululain 43 §:n mukaan erityisen yliopisto- ja ammattikorkeakouluindeksin mukaista vuotuista kustannustason nousua vastaavasti. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että näistä indeksikorotuksista luovutaan vuosina 2016—2019. Kyseessä on säästölakiehdotus, joka perustuu julkisen talouden heikkoon tilaan.
Yliopistoindeksin ja ammattikorkeakouluindeksin poistaminen merkitsee sitä, että vuosina 2016—2019 yliopistojen valtionrahoitus vähenee kokonaisuudessaan noin 109 miljoonaa euroa ja ammattikorkeakoulujen noin 52 miljoonaa euroa. Vuositasolla indeksikorotusten poistaminen merkitsee vuonna 2016 1,2 prosentin, vuonna 2017 1,4 prosentin, vuonna 2018 1,8 prosentin ja vuonna 2019 2,1 prosentin kustannussäästöä.
Perustuslain kannalta arvioituna ehdotuksella on vaikutusta sekä yliopistojen perustuslain 123 §:n 1 momentissa turvattuun itsehallintoon että perusoikeuksina perustuslain 16 §:ssä turvattuihin sivistyksellisiin oikeuksiin.
Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.
Koska hallituksen esitys merkitsee ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen valtionrahoituksen vähenemistä, on esityksellä väistämättä vaikutuksia opiskelijoiden sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen, kuten myös tutkijoiden ja opettajien tieteen vapauteen.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks.ja esim.ja). Tällöin on kuitenkin valiokunnan mukaan otettava huomioon, että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista.
Hallituksen esitystä perusoikeusnäkökulmasta tarkasteltaessa on valiokunnan mielestä ongelmallista, että esityksessä ei kuvata, mitä konkreettisia korkeakouluopetukseen ja ‑tutkimukseen liittyviä vaikutuksia indeksijäädytyksillä on. Hallituksen esityksessä on arvioitu indeksijäädytysten vaikutuksia yksinomaan taloudellisesta näkökulmasta. Koska perusoikeudet ovat yksilöiden oikeuksia, on perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä lainsäädäntöhankkeita valiokunnan mielestä aina tarkasteltava myös yksilöiden näkökulmasta.
Hallituksen esityksessä todetaan, että korkeakoulujen taloudellinen tilanne on vuoden 2014 tilinpäätöstietojen perusteella kokonaisuutena katsottuna hyvä. Indeksijäädytykset puolestaan merkitsevät vuositasolla muutaman prosentin vähennystä korkeakoulujen valtionrahoitukseen. Perusoikeusheikennys on lisäksi kestoltaan rajattu, minkä lisäksi heikennyksen voidaan katsoa olevan oikeassa suhteessa julkisen talouden tilaan. Heikennys ei myöskään tee tyhjäksi sivistyksellisten perusoikeuksien ydinsisältöä. Kokonaisuutena arvioituna valiokunta katsoo, että esitys ei muodostu perusoikeuksina turvattujen sivistyksellisten oikeuksien perustuslainsuojan vastaiseksi. Valiokunta kuitenkin toteaa, että hallituksen esityksen valmisteluun liittyy vaikutusarvioiden osalta vakavia puutteita.
Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Yliopistoista poiketen ammattikorkeakouluilla ei ole perustuslaissa turvattua itsehallintoa, mutta valtiolla on kuitenkin rahoitusvastuu ammattikorkeakouluille osoittamistaan tehtävistä.
Yliopistojen itsehallinto jakautuu tutkimusta ja opetusta koskevaan akateemiseen itsehallintoon ja taloudellis-hallinnolliseen autonomiaan. Yliopistojen itsehallinto on määritelty yliopistolain 3 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto, jolla turvataan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus. Itsehallintoon kuuluu myös päätöksenteko-oikeus sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista. Uutta yliopistolakia koskevan hallituksen esityksen () käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta korosti erityisesti yliopistojen taloudellis-hallinnollista itsehallintoa (ks.).
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan yliopistot ja ammattikorkeakoulut joutuvat sopeuttamaan toimintaansa vähenevän budjettirahoituksen vuoksi. Niiden tulisi muun muassa uudistaa rakenteita ja toimintatapoja, samalla kun niiden olisi vahvistettava toimintansa laatua ja vaikuttavuutta.
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettujen indeksikorotusten jäädytysten merkitystä voidaan pitää vähäistä suurempana. Yliopistot eivät voi itse vaikuttaa lakisääteisiin perustehtäviinsä, joten näiden tehtävien perusrahoituksen merkittävä leikkaaminen saattaa jossain vaiheessa heikentää perustuslain 123 §:ssä turvattua yliopistojen itsehallinnon taloudellista perustaa. Vaikka ehdotettu indeksijäädytys on vähäistä suurempi, sitä ei kuitenkaan valiokunnan mielestä yksittäisiin budjettivuosiin kohdistuvana toimena voida pitää perustuslaissa turvatun yliopistojen itsehallinnon vastaisena.
Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen vaikutusarvioiden puutteiden vuoksi on välttämätöntä, että opetus‑ ja kulttuuriministeriö seuraa huolellisesti yliopistojen perusrahoituksen leikkausten tosiasiallisia vaikutuksia yliopistojen toimintaan ja mahdollisuuteen suoriutua tehtävistään. Erityisen tärkeää on seurata myös sitä, miten perusrahoituksen merkittävä väheneminen vaikuttaa tutkimuksen laatuun ja toteuttamisedellytyksiin sekä tutkimukseen perustuvan opetuksen tasoon ja saatavuuteen.
Lopuksi valiokunta huomauttaa painokkaasti, että perustuslaissa turvattujen oikeuksien tason laskua merkitsevissä hallituksen esityksissä tulee ottaa huomioon mahdollisten eri toimien yhteisvaikutukset. Vaikka perustuslakivaliokunta ottaa lausunnoissaan kantaa nimenomaisesti tiettyjen lakiehdotusten säätämisjärjestykseen, perusoikeuksien vähimmäistason määrittämisessä on kyse kokonaisarvioinnista, johon voivat vaikuttaa samalla alalla toteutettavat muut toimet.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.