Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan kumottaviksi yliopistolain säännökset, jotka koskevat Helsingin yliopistolle ja Itä-Suomen yliopistolle vuosittain maksettavaa korvausta, jonka määrä vastaa niiden apteekkiliikkeen harjoittamisesta saadun tulon perusteella maksettua yhteisöveroa ja apteekkimaksua.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä on arvioitu perustuslain 123 §:n 1 momentissa turvatun yliopistojen itsehallinnon näkökulmasta. Hallituksen näkemyksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus ehdottaa, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Ehdotus ja arvioinnin lähtökohdat
Sivistykselliset oikeudet
Yliopistojen itsehallinto
Seuranta
Hallituksen esityksessä ehdotetaan kumottaviksi yliopistolain säännökset, jotka koskevat Helsingin yliopistolle ja Itä-Suomen yliopistolle vuosittain maksettavaa ns. apteekkikompensaatiota. Kyseessä on korvaus, jonka määrä vastaa yliopistojen apteekkiliikkeen harjoittamisesta saadun tulon perusteella maksettua yhteisöveroa ja apteekkimaksua. Korvaus myönnetään yliopistojen opetus- ja tutkimustoimintaan. Korvaus otettiin käyttöön Helsingin yliopiston ja Itä-Suomen yliopiston apteekkien maksaman yhteisöveron osalta vuonna 2010 ja apteekkimaksun osalta vuonna 2011. Kyseessä on säästölakiehdotus, joka perustuu julkisen talouden heikkoon tilaan.
Perustuslain kannalta arvioituna ehdotuksella on vaikutusta paitsi säätämisjärjestysperusteluissa käsiteltyyn perustuslain 123 §:n 1 momentissa turvattuun yliopistojen itsehallintoon myös perusoikeuksina perustuslain 16 §:ssä turvattuihin sivistyksellisiin oikeuksiin.
Valiokunnan saaman lisäselvityksen mukaan menosäästöjen yhteisvaikutus on vuonna 2017 Helsingin yliopistolle 10,7 % ja Itä-Suomen yliopistolle 5,6 % vuoden 2015 tasoon verrattuna. Vuonna 2019 menosäästöjen yhteisvaikutus on Helsingin yliopistolle 13,9 % ja Itä-Suomen yliopistolle 9,0 % vuoden 2015 tasoon verrattuna. Prosenttiosuudet ovat laskennallisia, ja käytännössä menosäästöt vaikuttavat kaikkia yliopistoja koskevan rahoituskehyksen mitoitukseen.
Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.
Julkisen vallan velvoite turvata tieteen vapaus ja korkeakoulutuksen muodossa tapahtuvan itsensä kehittämisen puitteet kohdistuu ensisijaisesti valtioon korkeakoulujen rahoittajana. Valtiolla on vastuu korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien hoitamisen vaatimista taloudellisista resursseista, mikä edellyttää huolehtimista siitä, että korkeakoulut voivat myös käytännössä suoriutua niille lailla säädetyistä tehtävistä (ks.ja).
Koska hallituksen esitys merkitsee yliopistojen valtionrahoituksen vähenemistä, on esityksellä väistämättä vaikutuksia opiskelijoiden sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen, kuten myös tutkijoiden ja opettajien tieteen vapauteen.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks.ja esim.ja). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista. Valiokunnan mielestä nyt esitetyt säästöt eivät tee tyhjäksi sivistyksellisten perusoikeuksien ydinsisältöä eikä esitys siten muodostu perusoikeuksina turvattujen sivistyksellisten oikeuksien perustuslainsuojan vastaiseksi.
Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Yliopistojen itsehallinto jakautuu tutkimusta ja opetusta koskevaan akateemiseen itsehallintoon ja taloudellis-hallinnolliseen autonomiaan. Yliopistojen itsehallinto on määritelty yliopistolain 3 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto, jolla turvataan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus. Itsehallintoon kuuluu myös päätöksenteko-oikeus sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista. Uutta yliopistolakia koskevan hallituksen esityksen () käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta korosti erityisesti yliopistojen taloudellis-hallinnollista itsehallintoa (ks.).
Valtiolla on vastuu yliopistojen lakisääteisten tehtävien hoitamisen vaatimista taloudellisista resursseista. Käytännössä tämä toteutuu yliopistojen perusrahoituksen muodossa. Arvioidessaan lainsäädännön vaikutusta yliopistojen itsehallinnon taloudelliseen perustaan perustuslakivaliokunta on perustuslain 16 §:n 3 momentista ja 123 §:n 1 momentista johtuen pitänyt tärkeänä, ettei valtio esimerkiksi lainsäädännöllisin toimin heikennä yliopistojen edellytyksiä toteuttaa yliopistolaissa säädettyjä tehtäviä (ks.ja).
Asian arvioinnissa merkityksellistä on ensinnäkin se, että esityksellä ei sinänsä puututtaisi Helsingin yliopiston ja Itä-Suomen yliopiston oikeuteen harjoittaa apteekkitoimintaa ja siitä saatavaan elinkeinotuloon. Ehdotus poistaisi apteekkikompensaation, joka on säädetty yliopistoille sen jälkeen, kun niiltä poistettiin apteekkitoiminnan verovapaus ja kun ne joutuivat maksamaan muiden apteekkien tavoin apteekkimaksun valtiolle apteekin liikevaihdon mukaisesti.
Yliopistojen harjoittaman apteekkitoiminnan verovapaudesta luovuttiin aikanaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Valiokunta totesi tuolloin (, s. 4), että ehdotettu tuloveron laajennus tai Helsingin yliopiston verovapauden poistaminen ei muodostunut valtiosääntöoikeudelliseksi ongelmaksi yliopistojen itsehallinnon kannalta — näin erityisesti siksi, kun verovapauden poistamisesta aiheutuva tulojen vähennys korvattiin yliopistoille. Valiokunta piti lisäksi asianmukaisena, että tulojen menetyksen korvaamisesta säädetään lailla tai korvauksen jatkuvuus muutoin turvataan. Valiokunta ei kuitenkaan asettanut tulojen korvaamista verovapauden poistamisen valtiosääntöiseksi edellytykseksi. Apteekkitoiminnan verovapaus poistettiin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä ilman nykyisiä korvaussäännöksiä (ks.), jotka lisättiin yliopistolakiin erillisen esityksen perusteella myöhemmin (ks.), kuten myös apteekkimaksujen kompensointi (ks.).
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että yliopistojen itsehallinnon perustuslainsuoja ei näin ollen merkitse sitä, että Helsingin yliopistolle ja Itä-Suomen yliopistolle on korvattava niiden apteekkitoiminnasta maksetun yhteisöveron ja apteekkimaksun määrä. Helsingin ja Itä-Suomen yliopistot eivät kuitenkaan voi käyttää nykyisin saamaansa korvausta muuhun kuin yliopiston opetus- ja tutkimustoimintaan. Korvaus on siis käytännössä osa näiden yliopistojen perustehtäviin annettavaa valtionrahoitusta, joka on sidottu lailla yliopistojen ylläpitämien apteekkien tulojen perusteella maksettavan yhteisöveron ja apteekkien liikevaihdon perusteella maksettavien apteekkimaksujen määrään.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että valtiontalouden säästöpaineet voivat perustuslain 123 §:n sitä estämättä vaikuttaa — joskaan ei rajoituksetta — yliopistojen saamaan julkiseen rahoitukseen. Tuntuvatkin heikennykset voivat olla mahdollisia, kunhan yliopistojen lakisääteisten perustehtävien hoito ei vaarannu. Perustuslakivaliokunnan mielestä yliopistojen valtionrahoitukseen kohdistuvia leikkauksia — suorat budjettileikkaukset, yliopistoindeksin jäädyttäminen ja apteekkikompensaation poisto — voidaan pitää kokonaisuutena arvioiden suurina.
Valiokunta kuitenkin katsoo, että arvioinnin lähtökohta — onko yliopistoilla uudistuksen jälkeen tosiasialliset edellytykset suoriutua edelleen perustehtävistään — huomioiden esitystä ei voida pitää perustuslaissa turvatun yliopistojen itsehallinnon vastaisena. Erityisesti Helsingin yliopiston yli 10 %:n vuositason budjettileikkauksia voidaan kuitenkin pitää merkittävinä. Perustuslain 16 §:n 3 momentista ja perustuslain 123 §:n 1 momentista johtuvista syistä valiokunta pitää perusteltuna, että apteekkikompensaatioista luopuminen toteutettaisiin asteittain, porrastamalla heikennyksen voimaansaattamista.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.