Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta sekä Euroopan tason poliittisten puolueiden ja Euroopan tason poliittisten säätiöiden ohjesäännön muuttamisesta

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Euroopan komissio julkaisi 25.11.2021 lakiehdotuksia EU:n vaaleja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi (ns. vaalipaketti). Paketti sisältää seuraavat ehdotukset:

Komission tiedonanto: vaalien eheyden suojeleminen ja demokraattisen osallistumisen edistäminen (KOM(2021) 730)

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta (KOM(2021) 731)

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan tason poliittisten puolueiden ja Euroopan tason poliittisten säätiöiden perussäännöstä ja rahoituksesta annetun asetuksen muuttamiseksi (KOM(2021) 734, alkup. 1141/2014 (ns. puolueasetus)

Ehdotus ns. liikkuvien EU:n kansalaisten äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta Euroopan parlamentin vaaleissa annetun neuvoston direktiivin muuttamiseksi (KOM(2021) 732, alkup. 93/109/EC)

Ehdotus ns. liikkuvien EU:n kansalaisten äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta paikallisvaaleissa annetun neuvoston direktiivin muuttamiseksi (KOM(2021) 733, alkup. 94/80/EC)

U 74/2021 vp

Valtioneuvosto kannattaa uudistusten tavoitteita lainsäädäntöaukkojen tilkitsemisestä ja poliittisen mainonnan läpinäkyvyyden lisäämisestä. Näiden tavoitteiden kautta voidaan parantaa eurooppalaisen demokratian toimivuutta ja torjua hybridivaikuttamista.

Valtioneuvosto kiinnittää komission lailla huomiota siihen, että vaaleihin kohdistuva epäasiallinen vaikuttaminen on vakavasti otettava uhka, joka toteutuessaan aiheuttaa epäluottamusta vaalijärjestelmää ja koko demokratian toimivuutta kohtaan. Uhan torjuntaan tarvitaan muitakin kuin lainsäädäntötoimia. Valtioneuvosto kannattaa eurooppalaisen yhteistyön lisäämistä, jotta epäasialliseen vaalivaikuttamiseen voidaan paremmin varautua ja täten turvata vaalien sujuvuus.

Poliittisen mainonnan rahoituksen avoimuutta koskevan sääntelyn yhtenäistäminen jäsenvaltioissa voi helpottaa mainostilan tarjoajien, kuten sosiaalisen median alustojen, rajat ylittävää toimintaa ja sen ansiosta parantaa myös äänestäjien mahdollisuuksia saada nykyistä paremmin tietoa poliittisen mainonnan rahoituksesta. Erityisen tärkeää on erilaisten vahvistamistekniikoiden ja kohdennetun mainonnan nykyistä parempi tunnistaminen. Muutokset tuovat kuitenkin hallinnollisia velvollisuuksia kaikille mainostilaa poliittiseen mainontaan myyville toimijoille. Neuvotteluissa on varmistettava, että ehdotettavien säännösten hallinnollinen taakka jää kohtuulliseksi pienille mediatoimijoille ja että varmistetaan poliittisen mainonnan selkeä määrittely. Esimerkiksi ehdotuksen päällekkäisyyttä media-alan itsesääntelyn kanssa voisi tarkastella neuvotteluiden kuluessa. Myös sääntelyntarkastelulautakunta kiinnitti huomiota lausunnossaan siihen, että esityksen vaikutuksia pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ei ole riittävästi selvitetty.

Yhteiskunnan toimivuuden ja demokratian kannalta sananvapaus ja ilmaisuvapaus on keskeinen perusoikeus. Asetusneuvotteluissa on huolehdittava siitä, että asetuksen nojalla puuttuminen sananvapauteen rajoittuu vain välttämättömään siinä tavoiteltavan hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi.

Ehdotuksesta ei käy riittävällä tarkkuudella ilmi, millä edellytyksillä mainoksen julkaisijaa (poliittista mainontapalvelua) koskeva sääntely tulee sovellettavaksi. Lisäksi on selvitettävä, turvaako mainoksen julkaisijan (poliittisen mainontapalvelun) vastuu mainoksen julkaisusta päättämisessä riittävästi mainoksen julkaisijan ja poliittisen toimijan oikeuksia.

Suomessa vaalikampanjalle tukea antanutta yksityishenkilöä ei saa julkistaa, jos tuki ei ylitä 1500 euroa (800 euroa kuntavaaleissa). Tällä toteutetaan tietosuojaa ja varmistetaan, ettei tieto henkilön poliittisista kannoista tule tarpeettomasti julkisuuteen. Jos ehdotuksen mukaisesti mainoksen maksajan tiedot tulisi aina julkaista, saattaisi tieto yksityishenkilön henkilöllisyydestä paljastua. Tämän ehdotuksen käytännön toteutusta ja suhdetta perusoikeuksiin on vielä tarkasteltava.

Valtioneuvosto pitää ymmärrettävänä tavoitetta Euroopan tason poliittisten puolueiden saattamisesta vastuuseen mahdollisten väärinkäytösten hyödyntämisestä vaalitulokseen vaikuttamisessa. Valtioneuvosto korostaa hallinnollisia sanktioita koskevan tulkintakäytännön huomioon ottamista myös asetusten valmistelussa. Seuraamusten osalta on hyvä selvittää suhdetta tietosuojasääntelyyn ja siinä säädettyihin seuraamuksiin (puolueasetuksen 30 artiklan 2 kohdan vii alakohta ja 37 artiklan 8 kohta).

Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle delegoitavien toimivaltuuksien tulee olla tarkkarajaisia, oikeasuhtaisia, tarkoituksenmukaisia ja hyvin perusteltuja. Näihin seikkoihin on kiinnitettävä huomiota asetusneuvotteluissa.

Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että puolueasetusta on muutettu moneen kertaan muutaman vuoden aikana ja korostaa vaali- ja puoluelainsäädännön osalta valtiosääntöisten perinteiden kunnioittamista ja jatkuvuutta.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Arvio ehdotetusta sääntelystä

Muita seikkoja

(1)Poliittisen mainonnan avoimuutta ja kohdentamista koskevan asetusehdotuksen ensisijaisena tavoitteena on komission mukaan edistää poliittista mainontaa koskevien sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa vahvistamalla poliittiselle mainonnalle yhdenmukaistetut säännöt ja korkea avoimuuden taso. Näitä sääntöjä sovellettaisiin kaikkiin poliittisten mainospalvelujen tarjoajiin.

(2)Ehdotuksen toisena tavoitteena on edistää luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaa luomalla säännöt kohdennus- ja voimistamistekniikkojen käytölle poliittisessa mainonnassa. Näitä sääntöjä sovellettaisiin kaikkiin rekisterinpitäjiin, jotka hyödyntävät kohdennus- ja voimistamistekniikkoja — eli muihinkin kuin poliittisen mainonnan tarjoajiin.

(3)Poliittisen mainonnan avoimuutta ja kohdentamista koskeva asetus täydentää EU:ssa valmisteilla olevan digipalvelusäädöksen säännöksiä, jotka voimaan tullessaan koskevat verkkoalustoilla näytettävää kaikenlaista niin kaupallista kuin poliittistakin mainontaa. Asetuksella on kirjelmän mukaan myös liityntä EU:n tietosuojasääntelyyn, ja sillä täydennetään ja täsmennetään erityisesti EU:n yleistä tietosuoja-asetusta säännöksillä henkilötietojen käsittelystä poliittisen mainonnan tarkoituksessa. Kirjelmän mukaan ehdotuksen arvioidaan parantavan luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaa, kun asetuksessa rajoitetaan sellaisten kohdennus- tai voimistamistekniikoiden, joissa käsitellään henkilötietoja, käyttöä poliittisen mainonnan tarkoituksessa.

(4)Puolueasetuksen muuttamista koskevan ehdotuksen tarkoituksena on lisätä Euroopan tason poliittisten puolueiden ja säätiöiden taloudellista elinkelpoisuutta, helpottaa vuorovaikutusta kansallisten jäsenpuolueiden kanssa, jotta eurooppalaiset poliittiset puolueet voivat helpommin osallistua EU:n aiheita koskeviin kansallisiin kampanjoihin, sulkea jäljelle jääneet rahoituksen avoimuutta koskevat sääntelyaukot (erityisesti lahjoitukset ja rahoitus EU:n ulkopuolelta), vähentää liiallista hallinnollista taakkaa ja lisätä oikeusvarmuutta.

(5)Lisäksi asetuksen muuttamisella pyritään lisäämään avoimuutta ja tekemään näkyväksi verkossa tapahtuva poliittinen kampanjointi, ulkomainen puuttuminen sekä poliittisen mainonnan tietosuojasääntöjen rikkominen. Tarkoituksena on puolustaa eurooppalaista demokratiaa taistelemalla disinformaatiota sekä muita tiedon manipulaation ja häirinnän muotoja vastaan.

(6)Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn tavoitteista.

(7)Valtioneuvoston kirjelmän mukaan poliittisen mainonnan kohdentamista ja avoimuutta koskeva asetusehdotus koskee EU:n perusoikeuskirjassa turvattuja sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artikla), oikeutta yksityiselämään (7 artikla) ja oikeutta henkilötietojen suojaan (8 artikla).

(8)Perustuslakivaliokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa (ks. esim., kappale 11,, s. 4 ja, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (, s. 6). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännökseen, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Saman säännöksen mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen. Valiokunnan mielestä perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (ks., s. 6,, s. 5).

(9)Perustuslain 12 §:ssä turvattuun sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaus on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan määräyksillä. Sananvapaus ymmärretään perustuslaissa laajasti ja välineneutraalina (, s. 5—6,, s. 3/I).

(10)Perustuslain sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (, s. 5/I). Perustuslakivaliokunta on korostanut erityisesti poliittisen sananvapauden laajuutta ja todennut, että siihen puuttumiselle tulee asettaa painavat perusteet ja puuttumisen tulee toteutua vain harvinaisissa tilanteissa, joissa puuttumiselle on hyväksyttävät perusteet (ks. myös, kappale 20 ja, s. 6).

(11)Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädäntöön perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien järjestysluonteisten määräysten antamisen lailla (, s. 4/II). Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteenkään sen käyttöön. Näihin rajoituksiin sisältyy vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sekä sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sananvapauden käyttöön puututtaessa (, s. 4/I,, s. 2/II). Rajoituksilla ei saa puuttua perusoikeuden ytimeen (ks. esim., kappale 8). Siten esimerkiksi pitkälle menevät väljät poliittisen ilmaisuvapauden käytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapauden kannalta ongelmallisia (ks. esim., kappale 23,, s. 2/II,, s. 57/II).

(12)Poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta annettavan asetuksen 2 artiklan mukaan poliittisella mainonnalla tarkoitettaisiin valmistelua, sijoittelua, myynninedistämistä, julkaisemista tai viestin levittämistä millä tahansa tavalla joko poliittisen toimijan toimesta tai puolesta, paitsi jos sillä on puhtaasti yksityinen tai puhtaasti kaupallinen luonne, tahi jotka voivat vaikuttaa vaalien tai kansanäänestyksen tulokseen, lainsäädäntö- tai sääntelyprosessiin tai äänestyskäyttäytymiseen. Asetusehdotuksen 17 johdantokappaleen mukaan arvioitaessa sitä, voiko viesti vaikuttaa vaalien tai kansanäänestyksen tulokseen, tulisi ottaa huomioon kaikki merkittävät tekijät, kuten viestin sisältö, viestissä käytetty kieli, viestin tarkoitus ja viestin julkaisemisen tapa. Komissio toteaa myös, että viestit, jotka koskevat yhteiskunnallista tai kiistanalaista aihetta, voivat vaikuttaa vaalien tulokseen, lainsäädäntöprosessiin taikka äänestyskäyttäytymiseen. Siten kaikki tämänkaltaiset viestit olisivat sääntelyn kohteina. Perustuslakivaliokunnan mielestä mainonnan määrittely näin on verraten laajaa ja avointa. Valiokunta pitää tärkeänä, että poliittisen mainonnan määritelmiä vielä täsmennetään.

(13)Asetusehdotus ei kuitenkaan koskisi läpinäkyvyysvaatimuksia laajemmin poliittisten viestien sisältöä. Ehdotuksessa asetetaan kuitenkin monenlaisia vaatimuksia kaikelle poliittiselle viestinnälle. Asetuksessa esimerkiksi säädetään yhdenmukaisista läpinäkyvyysvelvoitteista poliittisen mainonnan tarjoajille ja siihen liittyville palveluille, joilla säilytetään, paljastetaan ja julkaistaan poliittista mainontaa, sekä kohdennus- ja voimistamistekniikoiden käyttöä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä poliittisen mainonnan julkaisemiselle, levittämiselle tai edistämiselle asiayhteyksissä, joihin liittyy henkilötietojen käyttöä.

(14)Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 10) viitataan siihen, että vaikka kohdentamistekniikoiden rajoittaminen saattaisi vaikuttaa sananvapauteen, vaikutus olisi komission mukaan oikeasuhtainen, mikäli se olisi laajuudeltaan rajattu ja tasapainossa muihin perusoikeuksiin kohdistuvien myönteisten vaikutusten kanssa, jos se esimerkiksi kytkeytyy demokraattisen keskustelun manipulointimahdollisuuksien vähenemiseen ja oikeuteen saada tietoa objektiivisella, läpinäkyvällä ja moniarvoisella tavalla.

(15)Eräät ehdotetun sääntelyn mukaisista vaatimuksista on tuettu seuraamuksilla, joista osan on tarkoitus palautua tietosuoja-asetuksen sääntelyyn. Valtioneuvoston kannan mukaan erityisesti puolueasetuksessa viitattujen seuraamusten osalta on hyvä selvittää suhdetta tietosuojasääntelyyn ja siinä säädettyihin seuraamuksiin. Perustuslakivaliokunta yhtyy kantaan kiinnittäen huomiota myös siihen, että valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksessa säädetyt seuraamusmaksut ovat määrältään huomattavia ja voivat muodostua oikeasuhtaisuuden kannalta ongelmallisiksi (, s. 18). Valiokunta muistuttaa, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim.ja, s. 2/II). Kuten valtioneuvoston kirjelmässäkin todetaan, ehdotuksesta ei käy riittävällä tarkkuudella ilmi esimerkiksi se, millä edellytyksillä mainoksen julkaisijaa koskeva sääntely tulee sovellettavaksi.

(16)Esityksen suhde tietosuojasääntelyyn jää kirjelmän valossa myös yleisemminkin epäselväksi. Kuten kirjelmässä (s. 12) todetaan, ehdotuksesta ei kaikilta osin käy ilmi, mikä on esimerkiksi poliittisen mainonnan avoimuutta koskevan asetusehdotuksen suojatoimia koskevan sääntelyn suhde tietosuojasääntelyn suojatoimia koskevaan sääntelyyn eritoten erityisten henkilötietoryhmien osalta. Ehdotetun sääntelyn suhdetta voimassa olevaan tietosuojasääntelyyn ja sekä tietosuojavaltuutetun että mahdollisesti muiden viranomaisten toimivaltuuksiin on syytä selkeyttää.

(17)Valtioneuvoston kannan mukaan on varmistettava, että ehdotettavien säännösten hallinnollinen taakka jää kohtuulliseksi pienille mediatoimijoille ja että varmistetaan poliittisen mainonnan selkeä määrittely. Perustuslakivaliokunta yhtyy sanottuun ja painottaa myös, että demokratian ja sananvapauden turvaamiseksi asetus ei saa olla liian monimutkainen tai monitulkintainen, jotta myös pienemmät toimijat voivat noudattaa sitä. Nyt asetusehdotuksen sääntely ja suhde sillä täydennettävään digipalvelussäädökseen ja tietosuojasääntelyyn muodostuvat vaikeaselkoisiksi ja vaivalloisesti sovellettaviksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että velvollisuuksien rikkomisesta aiheutuvat seuraamukset eivät saa olla niin suuret, että niillä olisi ns. chilling effect eli pelottava ja ehkäisevä vaikutus poliittisen sananvapauden käyttämiseen.

(18)Perustuslakivaliokunnan mielestä jatkovalmistelussa on yleisemminkin tarkasteltava ehdotetun sääntelyn välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Esimerkiksi puolueasetusta koskevan ehdotuksen mukaisesti mainoksen maksajan tiedot tulisi aina julkaista, mikä voisi merkitä yksityishenkilön henkilöllisyyden paljastumista. Voimassa olevan kansallisen lain mukaan vaalikampanjalle tukea antanutta yksityishenkilöä ei saa julkistaa, jos tuki ei ylitä 1 500:aa euroa (800:aa euroa kuntavaaleissa).

(19)Poliittisen mainonnan avoimuutta koskeva asetusehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 16 ja 114 artiklaan. SEUT 16 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen luonnollisten henkilöiden suojaa koskevat säännöt, jotka koskevat unionin toimielinten, elinten ja laitosten sekä jäsenvaltioiden, silloin kun ne toteuttavat unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, suorittamaa henkilötietojen käsittelyä, sekä säännöt, jotka koskevat näiden tietojen vapaata liikkuvuutta. SEUT 114 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.

PeVL 61/2016 vpPeVL 61/2016 vp

(21)Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt jo aiemmin valtioneuvoston huomiota perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun riippumattoman viranomaisen keskeiseen merkitykseen tietosuojaperusoikeuden toteutumisen kannalta ja pitänyt tärkeänä, että valvontaviranomaiselle osoitetaan riittävät resurssit tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen (ks., kappale 52,, s. 6,, s. 7). Mikäli tietosuojavaltuutetun toimistolle on nyt käsillä olevan sääntelyn myötä tulossa uusia tai laajentuvia tehtäviä, on valiokunnan mielestä tärkeää huolehtia valvontaviranomaisen resurssien riittävyydestä. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota asiaan.