Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi luottotietolain, maksupalvelulain 86 §:n ja rikosrekisterilain 4 a §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi luottotietolakia, maksupalvelulakia ja rikosrekisterilakia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian lukuun ottamatta luottotietolain 18 ja 28 §:ää, jotka tulisivat voimaan kuusi kuukautta myöhemmin kuin muut mainitun lain lainkohdat.

Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia arvioidaan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan sekä perustuslain 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän antamisesta muun kuin viranomaisen hoidettavaksi säädetyn kannalta. Huomiota kiinnitetään myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklan mukaiseen yksityiselämän suojaan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvattuun yksityiselämän suojaan ja 8 artiklassa turvattu henkilötietojen suojaan sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan sääntelyyn.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Julkisen hallintotehtävän antaminen muun kuin viranomaisen hoidettavaksi

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi luottotietolakia, maksupalvelulakia ja rikosrekisterilakia. Esityksen tarkoituksena on tehdä näihin lakeihin Euroopan unionin tietosuojalainsäädännöstä johtuvat välttämättömät muutokset. Lisäksi ehdotetaan lyhennettäviksi eräitä maksuhäiriötietojen säilytysaikoja. Sääntely perustuu tältä osin eduskunnan lausumaan (EV 69/2020 vp), jossa edellytetään, että valtioneuvosto kiirehtii maksuhäiriörekisteriä koskevaa lainsäädäntöä siten, että henkilöt, jotka ovat suorittaneet maksuhäiriömerkinnän perusteena olleet maksut asianmukaisesti, tulee poistaa rekisteristä yhden kuukauden kuluttua maksun suorittamisesta.

(2)Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös EU:n perusoikeuskirjan kannalta. EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan.

(3)Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut lakiehdotusta työnantajan oikeudesta käsitellä henkilöluottotietoja (). Valiokunta on kuitenkin sittemmin tietosuoja-asetuksen soveltamisen alkamisen johdosta katsonut olevan perusteltua tarkistaa aiempaa kantaansa henkilötietojen suojan kannalta tärkeistä sääntelykohteista (, s. 4).

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(6)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös rikosrekisterilakia, joka kuuluu rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan. Mainitulla lailla on kansallisesti toimeenpantu rikosasioiden tietosuojadirektiivi (ks.). Toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus, direktiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (, s. 7, ks. myös, s. 3).

(7)Luottotiedoilla tarkoitetaan luottotietolain 3 §:n 1 kohdan mukaan tietoja, jotka koskevat luonnollisen henkilön tai yrityksen maksukykyä tai maksuhalukkuutta taikka jotka muulla tavalla kuvaavat henkilön tai yrityksen kykyä vastata sitoumuksistaan ja joita käytetään luottoa myönnettäessä tai luottoa valvottaessa. Luottotietoja ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan sellaisenaan voida pitää tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuina erityisinä henkilötietoina, joiden käsittely on lähtökohtaisesti kielletty niiden erityisen arkaluonteisuuden vuoksi. Valiokunnan mielestä luottotietoja ei ole syytä pitää lähtökohtaisesti myöskään valtiosääntöisesti arkaluonteisina tietoina. Joihinkin luottotietoihin voi kuitenkin sisältyä arkaluonteisiin tietoihin rinnastuvia, salassa pidettäviä tietoja esimerkiksi henkilön toiminnasta yksityiselämässä ja taloudellisesta asemasta. Luottotietojen käsittelyyn voi siten liittyä erityisiä riskejä. Valiokunnan mielestä luottotietojen käsittelyn laintasoinen yksityiskohtainen sääntely on siten tietosuoja-asetuksen puitteissa välttämätöntä.

(8)Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä on asianmukaisesti kuvattu sääntelyn tarve ja kansallisen liikkumavaran ala, eikä valiokunnalla ole huomauttamista sanottuihin seikkoihin. Hallituksen esitys edustaa hyvää lainvalmistelutapaa. Perustuslakivaliokunnan mielestä lakivaliokunnan on kuitenkin syytä vielä varmistua sääntelyn sisällöllisestä yhteensopivuudesta EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa kiinnittäen erityistä huomiota automatisoidun päätöksenteon sekä rikostuomioihin ja rikkomuksiin liittyvien henkilötietojen käsittelyn sääntelyyn. Lakivaliokunnan on myös syytä varmistua ehdotettujen suojatoimien riittävyydestä ja rekisteröidyn oikeuksien rajoitusten perusteltavuudesta.

(9)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 79—81) on arvioitu luottotietotoimintaa perustuslain 124 §:n kannalta. Julkisen hallintotehtävän antamista muun kuin viranomaisen hoidettavaksi koskevan perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

(10)Perustuslain 124 §:n säännöksen tarkoituksena on perustuslain esitöiden mukaan rajoittaa julkisten hallintotehtävien antamista viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Säännöksen sanamuodolla korostetaan sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti (, s. 178—179). Julkisella hallintotehtävällä viitataan tässä yhteydessä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Pykälä kattaa sekä viranomaisille kuuluvien tehtävien siirtämisen että hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille (, s. 179).

(11)Perustuslakivaliokunta on pitänyt esimerkiksi kokonaisuutena tarkastellen meripelastustoimea (, s. 4/I) ja operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostamaa kokonaisuutta (, s. 4/II) julkisina hallintotehtävinä. Valtion vientitakuiden myöntäminen on vahvoista yksityisoikeudellisista piirteistään huolimatta julkinen hallintotehtävä (, s. 2/I). Yhteishankintayksikkö Hansel Oy:n osalta valiokunta katsoi, että vaikka hankintojen tekemiseen liittyi myös vahvoja yksityisoikeudellisia piirteitä, painottuivat Hanselin tehtävässä yhteishankintayksikkönä julkisen hallintotehtävän piirteet (, s. 3). Oikeusapu- ja edunvalvontatehtävissä on perustuslakivaliokunnan mukaan niiden järjestämistapa huomioiden kyse julkisen hallintotehtävän piirteitä omaavasta tehtäväkokonaisuudesta, vaikka niissä painottuvat myös yksityiseen etuun ja elinkeinotoimintaan liittyvät näkökohdat. Valiokunta on tällöin antanut merkitystä sille, että kyse on viranomaisen järjestämisvastuulla olevasta lakisääteisestä palvelutehtävästä, jonka toteuttamista voitiin valiokunnan mielestä luonnehtia myös tosiasialliseksi hallintotoiminnaksi (, s. 2). Myös viranomaista avustavia tehtäviä on pidetty julkisina hallintotehtävinä (ks. esim., s. 2/I).

(12)Julkisesta hallintotehtävästä ei ole ollut kyse sellaisessa puolueettomassa, tekniseen asiantuntemukseen perustuvassa testauksessa ja sertifioinnissa, joka ei vaikuttanut viranomaisen toimivaltaan päättää laitteiden ja rakenteiden määräaikaistarkastuksissa käytettävistä menetelmistä ja henkilöistä (, s. 2/II), eikä varmennetoiminnassa, jonka luonne oli tosiasiassa etääntynyt julkiseen hallintotehtävään liitettävistä ominaispiirteistä (, s. 2—3).

(13)Hallituksen esityksessä arvioidaan, ettei luottotietotoiminnassa ole kyse perustuslain 124 §:n tarkoittamasta julkisesta hallintotehtävästä. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa todetaan, että luottotietotoiminnalla on merkitystä sekä yhteiskunnallisen edun että luonnollisten henkilöiden oikeuksien ja etujen kannalta. Luottotietotoiminnan ensisijainen tarkoitus on taata luottotietojen saatavuus luotonantoa varten. Luottotietotoiminnan harjoittajat eivät kuitenkaan perustelujen mukaan hoida sellaisia lakisääteisiä palvelutehtäviä, jotka ovat viranomaisen järjestämisvastuulla. Kyse on perusteluiden mukaan sellaisesta erityistä asiantuntemusta vaativasta tehtävästä, jota Suomessa hoitavat lain nojalla luottotietotoiminnan harjoittajien lisäksi eräät perintätoimen harjoittajat sekä luotonantajat. Positiivisten tai negatiivisten luottotietojen käsittelyyn liittyvää tehtävää ei ole toistaiseksi Suomessa säädetty laissa viranomaisen tehtäväksi. Lisäksi perusteluissa todetaan, että luottotietotoimintaan ei liity julkisen vallan käyttöä.

(14)Perustuslakivaliokunta toteaa, että perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä viittaa julkisen vallan käyttöä laajempaan julkisten hallintotehtävien kokonaisuuteen. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan luottotietolaissa tarkoitettu henkilötietojen käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi, johon liittyy erityisiä sääntelytarpeita. Luottotietotoiminnan harjoittaminen on merkittävä erilaisia yhteiskunnan toimijoita palveleva tehtävä, ja luottotietotoiminnalla ja siinä noudatettavilla menettelytavoilla voi olla välitön vaikutus ihmisten ja yritysten toimintamahdollisuuksiin. Siten luottotietotoimintaan liittyy perustelujen (s. 80) mukaan julkiselle tehtävälle ominaisia piirteitä.

PeVL 33/2021 vpPeVL 33/2021 vp

(16)Perustuslain 124 §:n säännös kattaa sekä viranomaisille nykyisin kuuluvien tehtävien siirtämisen että hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille (, s. 179/I), eikä tehtävän aiempi hoitaminen yksityisen toimesta estä sen arvioimista perustuslain 124 §:n tarkoittamaksi julkiseksi hallintotehtäväksi (ks. esim.ja). Valiokunnan mielestä kokonaan vailla merkitystä ei kuitenkaan ole toiminnan nykyinen sääntelytapa, vaikka tehtävän kaupallinen tai liiketaloudellinen luonne ei välttämättä merkitse ehdotonta estettä perustuslain 124 §:n soveltumiselle. Valiokunta katsoi arvioidessaan vuonna 2017 esitettyä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta, että yksityisten palveluntuottajien tarjoamia palveluja oli perusteltua arvioida tuolloin arvion kohteena olleen uudistuksen puitteissa perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuina julkisina hallintotehtävinä (ja).

(17)Erityistä merkitystä sääntelyn arvioinnissa on sillä, että myös perustelujen (s. 51—52) mukaan erityisesti luonnollisen henkilön maksuhäiriötietojen käsittelyllä laissa säädettyihin tarkoituksiin, mukaan lukien henkilötietojen luovuttaminen, on merkittäviä vaikutuksia yksityiselämän suojaan ja luonnollisen henkilön mahdollisuuksiin toimia yhteiskunnassa, ja käsiteltävien tietojen laajoihin käyttötarkoituksiin liittyy erityisiä riskejä luonnollisen henkilön tietosuojan kannalta. Tällaisia luottotietotoiminnan tosiasiallisia vaikutuksia ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mielestä voida pitää yksinomaan vain julkiselle hallintotehtävälle luonteenomaisina piirteinä. Sopimusvapauden piirissä voidaan vakiintuneesti tehdä esimerkiksi rahoitukseen, investointeihin ja vapaaehtoisiin vakuutuksiin liittyviä yksityisoikeudellisia oikeustoimia koskevia ratkaisuja, joilla on merkittäviä tosiasiallisia vaikutuksia luonnollisten henkilöiden ja yritysten oikeusasemaan.

(18)Perustuslakivaliokunnan mielestä luottotietotoiminnan harjoittamista nyt arvioitavassa esityksessä tarkoitetulla tavalla ei ole pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Valiokunnan mielestä näistä lähtökohdista säädettävä laki ei edellä sanotun valossa merkitse myöskään välitöntä tarvetta arvioida vakiintuneista lähtökohdista poiketen luottotietotoimintaa julkisena tehtävänä. Valiokunnan mielestä luottotietotoiminnan yhteiskunnallisen merkittävyyden, siihen sisältyvien käsittelyn riskien ja sen yksityisten asemaan ulottuvien vaikutusten vuoksi luottotietojen käsittelyä on kuitenkin välttämätöntä säännellä laintasoisesti, kuten nyt ehdotetaankin. Valiokunnan mielestä sanottu korostaa myös jo edellä tarkastellun EU:n tietosuoja-asetuksessa automatisoidusta käsittelystä ja suojatoimista säädetyn merkitystä.

(19)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lopuksi huomiota hallituksen esityksestä ilmenevään tarkoitukseen perustaa niin sanottu positiivinen luottotietorekisteri (s. 80) ja korostaa nyt tehdyn valtiosääntöisen arvion koskevan vain nyt esitettyä sääntelyratkaisua.