Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annetun lain ja rahanpesun selvittelykeskuksesta annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annettua lakia ja rahanpesun selvittelykeskuksesta annettua lakia. Esityksen tarkoituksena on täytäntöönpanna rahoitustietodirektiivi, täydentää viidennen rahanpesudirektiivin täytäntöönpanoa ja lisäksi antaa täydentävää sääntelyä kansallisista muutostarpeista johtuen.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian lukuunottamatta eräitä pankki- ja maksutilitietojen valvontajärjestelmää koskevia säännöksiä, jotka on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.9.2022.

Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia arvioidaan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmä

Koostava sovellus

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annettua lakia ja rahanpesun selvittelykeskuksesta annettua lakia. Esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön ns. rahoitustietodirektiivi (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1153 säännöistä, joilla helpotetaan rahoitus- ja muiden tietojen käyttöä tiettyjen rikosten ennalta estämistä, paljastamista, tutkimista tai niihin liittyviä syytetoimia varten ja neuvoston päätöksen 2000/642/YOS kumoamisesta) ja täydentää ns. viidennen rahanpesudirektiivin (rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen ja direktiivien 2009/138/EY ja 2013/36/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (EU) 2018/843) täytäntöönpanoa. Tarkoituksena on lisäksi antaa täydentävää sääntelyä kansallisten muutostarpeiden vuoksi.

(2)Voimassa oleva rahanpesua koskeva lainsäädäntö on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks.jasekä esim.ja.) Lisäksi valiokunta on arvioinut aikaisemmin lakiehdotusta, jolla rahanpesulain soveltamisalaa laajennettiin koskemaan rikoslain 34 luvun 9 b §:ssä tarkoitetun terrorismin rahoittamisen estämistä ja selvittämistä ja siihen lisättiin säännökset ilmoitusvelvollisten tunnistamis-, huolellisuus- ja ilmoitusvelvollisuudesta ().

(3)Hallituksen esityksen ensisijainen tarkoitus on EU:n oikeuden täytäntöönpano. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim., s. 2,, s. 4). Valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6) eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42). Hallintovaliokunnan on syytä varmistua sääntelyn asianmukaisuudesta EU-oikeuden kannalta.

(4)Perustuslakivaliokunta korostaa kuitenkin edelleen, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim.,). Valiokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (ks. esim., s. 3,, s. 42).

(5)Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös eräitä yksinomaan kansallisista tarpeista perusteltavia säännöksiä, joita on arvioitava suhteessa perustuslain säännöksiin. Esimerkiksi Verohallinnolla, Tullilla, Ulosottolaitoksella, poliisilla ja Rajavartiolaitoksella, Puolustusvoimilla ja Finanssivalvonnalla olisi esityksen mukaan pääsy pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmään muissa kuin direktiivissä edellytetyissä tarkoituksissa.

(6)Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 §:ssä ehdotetaan pääsyä pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmään usealle viranomaiselle. Perustuslakivaliokunta on arvioinut tällaista pääsyä valvontajärjestelmään arvioidessaan voimassa olevaan sääntelyyn johtanutta hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (). Valiokunta viittasi tuolloin aiemmin katsoneensa, että pankkisalaisuus ei ole yksityiselämän ydinalueeseen kuuluva seikka (, s. 4/II,, s. 4/I). Valiokunta totesi sittemmin arvioineensa uudelleen yksityiselämän suojan ydinalueen merkitystä. Viitaten myös EU-tuomioistuimen käytäntöön yksityiselämän suojasta valiokunta katsoi, että mitä suuremmassa määrin yksityisten ihmisten maksuliikenne siirtyy käteisen rahan käytöstä pankkitilin välityksellä tapahtuvaan maksuliikenteeseen, sitä yksityiskohtaisemman kuvan henkilön yksityiselämästä voi muodostaa pankkitilin tilitapahtumista. Tilitapahtumista voi ilmetä suoraan jopa arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveydenhuoltopalvelujen käytöstä. Valiokunnan mukaan luonnollisen henkilön yksityiskohtaiset tilitiedot rinnastuvat tämän johdosta yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin (, s. 4).

PeVL 48/2018 vpPeVL 48/2018 vp

PeVL 48/2018 vpPeVL 48/2018 vp

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

TaVM 43/2018 vpTaVM 43/2018 vp

(12)Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely sallii kuitenkin henkilötietojen ja pankkisalaisuuden piiriin kuuluvien varallisuustietojen luovuttamisen sähköisesti luottolaitoksilta laissa määriteltäville viranomaisille näiden lakisääteistä tehtävän hoitamista varten. Tietoja ei ehdotuksen mukaan tallenneta järjestelmään, vaan ne luovutetaan suoraan rekisterinpitäjänä toimivalta luottolaitokselta viranomaiselle. Viranomaisen on aina esitettävä laissa oleva toimivaltaperuste oikeudesta saada tiedot. Perustuslakivaliokunnan mielestä olennaista on, että varsinaiset käyttöoikeudet pankki- ja maksutilien tiedonhakujärjestelmään perustuisivat viranomaisten toimivaltuuksiin ja tiedonsaantioikeuksiin muun voimassa olevan lainsäädännön mukaan.

(13)Perustuslakivaliokunta kiinnitti kuitenkin arvioidessaan voimassa olevaan sääntelyyn johtanutta esitystä huomiota myös siihen, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi. Valiokunnan mukaan tällaisia lähtökohtia voidaan soveltaa myös tietojen saamiseen ja luovuttamiseen pankkisalaisuuden estämättä (, 5). Valiokunnan mukaan tuolloin ehdotetulla sääntelyllä olisi perustettu järjestelmä, jonka puitteissa pankkisalaisuuden alaisia henkilötietoja annettaisiin useiden viranomaisten käyttöön ilman riittävää ennakollista kontrollia (, s. 7—8).

(14)Perustuslakivaliokunnan mielestä vastaavia näkökohtia voidaan esittää myös nyt ehdotettavan sääntelyn sisällöstä. Koska ehdotettava sääntely ei kuitenkaan ulotu yksityiselämän suojan ydinalueelle arkaluonteisina tietoina pidettäviin yksittäisiin tilitapahtumatietoihin, ei nyt ehdotettava aiemmin arvioitua täsmällisempi ja tarkkarajaisempi sääntely sille säätämisjärjestysperusteluissa esitetyt viranomaiskohtaiset perustelut huomioiden vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Hallintovaliokunnan on kuitenkin tarkasteltava ehdotetun järjestelmän suhdetta EU:n tietosuojalainsäädäntöön ja varmistuttava sen yhteensopivuudesta.

(15)Perusteluiden (s. 45—46) mukaan eräiden toimivaltaisten viranomaisten ei ole tarkoituksenmukaista rakentaa rajapintaa pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmään kustannussyistä, minkä vuoksi esityksessä ehdotetaan, että nämä viranomaiset voivat saada tiedot Tullilta, joka toimii pankki- ja maksutilirekisterin rekisterinpitäjänä. Esityksessä ehdotetaan rahoitustietodirektiivin 4 artiklan täytäntöönpanemiseksi ja viidennen rahanpesudirektiivin 32 a artiklan täytäntöönpanon täydentämiseksi, että Tulli rakentaa automatisoidun koostavan sovelluksen, jonka avulla se tarjoaa keskitetysti palveluna sekä Tullin ylläpitämän tilirekisterin että rahanpesulain mukaisten ilmoitusvelvollisten ylläpitämien tiedonhakujärjestelmien tiedot niille viranomaisille, jotka eivät rakenna omaa yhteyttä edellä mainittuihin tietojärjestelmiin.

(16)Voimassa olevaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyyn lakiin ei sisälly vastaavaa sääntelyä koostavasta sovelluksesta. Hallituksen esityksen mukaan järjestelyssä on pääosin kysymys EU-oikeuden täytäntöönpanosta. Hallituksen esityksessä pääsyä esitetään kuitenkin muihinkin kuin direktiiveissä säädettyihin käyttötarkoituksiin Verohallinnolle, Tullille, Ulosottolaitokselle, poliisille, Rajavartiolaitokselle ja Puolustusvoimille. Edellä valvontajärjestelmän tietosisällöistä, sääntelyn yksityiskohtaisuudesta ja sääntelylle esitetyistä perusteluista sanottu huomioon ottaen ehdotettu sääntely ei näiltäkään osin vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on kuitenkin syytä näiltäkin osin varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n tietosuojalainsäädännön kanssa. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että Tullin tehtävistä rekisterinpitäjänä on esityksen perusteella vaikea muodostaa selvää käsitystä.