Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Seuraamusmaksu kielletyn menettelyn jatkamisesta (3. lakiehdotuksen 16 a §)
Seuraamusmaksun suuruus (3. lakiehdotuksen 18 §:n 1 mom. 5 kohta)
Hallituksen esityksessä on kyse EU:n kuluttajansuojasääntöjen täytäntöönpanon valvonnan parantamista ja nykyaikaistamista koskevan niin kutsutun Omnibus-direktiivin (2019/2161/EU) velvoitteiden kansallisesta voimaan saattamisesta. Samalla kuluttajansuojalainsäädäntöön ehdotetaan eräitä hallitusohjelmaan perustuvia muutoksia.
566/2020 Omnibus-direktiivin seuraamuksia koskeva sääntely on pääosin pantu kansallisesti täytäntöön vuonna 2020 voimaan tulleella kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetulla lailla (;ja). Lain seuraamussääntelyyn ehdotetaan nyt eräitä direktiivin velvoitteisiin sekä ehdotettaviin uusiin kansallisiin säännöksiin liittyviä täydennyksiä. Lakivaliokunta keskittyy lausunnossaan seuraaviin ehdotuksiin.
Kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annettuun lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi uusi 16 a §, jonka mukaan seuraamusmaksu voidaan määrätä elinkeinonharjoittajalle, joka kuluttajien vahingoksi tahallaan tai huolimattomuudesta markkinoinnissa tai asiakassuhteessa jatkaa sellaista kuluttajansuojalain 2 luvun 3 §:ssä tarkoitettua menettelyä, jonka käyttäminen on mainitun luvun 16 §:n nojalla lainvoimaisella päätöksellä kielletty (1 kohta) tai kulutushyödykettä tarjotessaan jatkaa sellaisen kuluttajansuojalain 3 luvun 1 §:ssä tarkoitetun sopimusehdon käyttämistä, jonka käyttäminen on mainitun luvun 2 §:n nojalla lainvoimaisella päätöksellä kielletty (2 kohta).
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on suhtauduttu varauksellisesti siihen, että seuraamusmaksun määrääminen voisi perustua kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon rikkomiseen. Periaatteellisesti ongelmallisena on pidetty sitä, että riippumattomat tuomioistuimet olisivat seuraamusmaksuasiaa käsitellessään sidottuja hallintoviranomaisen eli kuluttaja-asiamiehen kiellon määräämisen yhteydessä omaksumaan kuluttajansuojalain tulkintaan. Ongelmallisuutta on katsottu lisäävän sen, ettei kuluttaja-asiamiehen kieltopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla, samoin kuin sen, että kuluttaja-asiamies voi määrätä kiellon vain asiassa, joka ei ole lain soveltamisen kannalta huomattava (Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 10 §:n 2 mom.).
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotettu säännös perustuu täytäntöönpantavaan direktiivisääntelyyn, joka ei mahdollista kuluttaja-asiamiehen antaman kiellon rajaamista sääntelyn ulkopuolelle. Sitä ei siten voida poistaa.
Ehdotetun säännöksen herättämien periaatteellisten kysymysten vuoksi lakivaliokunta on kuullut valtiosääntöoikeuden asiantuntijaa. Valiokunnan saamassa selvityksessä katsotaan, että seuraamuksen määräämisestä päättävällä markkinaoikeudella ei ole ehdotetun säännöksen mukaan velvollisuutta noudattaa kuluttaja-asiamiehen lainvoimaista kieltopäätöstä, kun se päättää seuraamusmaksun määräämisestä. Markkinaoikeuden tulee oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 79 §:n mukaisesti harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa. Markkinaoikeuden päätösvallan käyttö perustuu siten itsenäiseen harkintaan, jossa se voi teon moitittavuuden ja seuraamusmaksun määrän arvioinnissa ottaa huomioon myös arvioimansa lain rikkomisen jatkumisen ja kuluttaja-asiamiehen päätöksessä siitä esitetyn arvion. Markkinaoikeuden harkintavaltaan kuuluu myös arvioida itsenäisesti kuluttaja-asiamiehen lainvoimaisen päätöksen merkitystä ja painoarvoa markkinaoikeuden päätöksen perusteena. Saadussa selvityksessä päädytään katsomaan, ettei ehdotetulla säännöksellä mainitut näkökohdat huomioon ottaen rajoiteta eikä voida rajoittaa markkinaoikeuden lakiin perustuvaa harkintavaltaa eikä myöskään tuomiovallan riippumatonta käyttämistä markkinaoikeuden päättäessä seuraamusmaksun määräämisestä eikä ehdotettu säännös ole ongelmallinen perustuslaissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa tarkoitetun tuomiovallan käytön riippumattomuuden kannalta.
Edellä selvitettyyn viitaten lakivaliokunta korostaa tuomiovallan käytön riippumattomuuteen liittyvien näkökohtien velvoittavuutta samoin kuin markkinaoikeuden harkintavallan ja päätösvallan käytön lakisidonnaisuutta 16 a §:n tulkinnassa ja soveltamisessa.
Ehdotettu säännös ei ole ongelmallinen myöskään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Elinkeinonharjoittajalla on oikeus käyttää asianosaisen menettelyllisiä oikeuksia ja puolustautumisoikeuksia kuluttaja-asiamiehen kieltopäätöksen hallinnollisessa valmistelussa. Jos kuluttaja-asiamies päätyy kiellon määräämiseen, elinkeinonharjoittaja voi saattaa päätöksen hakemuksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi 30 päivän kuluessa sen tiedoksisaannista. Elinkeinonharjoittaja voi siten kiellon saatuaan saattaa sen tuomioistuimen tutkittavaksi, vaikka kieltopäätökseen itsessään ei voi hakea valittamalla muutosta. Jos kielto tulee lainvoimaiseksi ja markkinaoikeudessa tulee arvioitavaksi seuraamusmaksun määrääminen ehdotetun 16 a §:n perusteella, elinkeinonharjoittajalla on myös tässä vaiheessa oikeus käyttää kaikkia asianosaisen prosessuaalisia oikeuksia.
Kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetun lain seuraamusmaksun suuruutta koskevaan 18 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 kohta, jonka mukaan seuraamusmaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon muussa jäsenvaltiossa samasta rajat ylittävästä rikkomuksesta elinkeinonharjoittajalle määrätty seuraamus, jos tieto tällaisesta seuraamuksesta on saatavilla yhteistyöasetuksella (ns. CPC-asetus, (EU) 2017/2394) perustetun mekanismin kautta.
Uusi säännös merkitsee sitä, että toisen jäsenvaltion määräämä seuraamus on otettava huomioon markkinaoikeuden kokonaisarvioinnissa säännöksessä määritellyin edellytyksin. Säännöksen tarkoituksena on ottaa huomioon niin sanottu kaksoisrangaistavuuden kielto (ne bis in idem), joka on määritelty Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa ja EU:n perusoikeuskirjan 50 artiklassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kahdesti rankaisemisen kielto ei estä menettelyä, jossa ensin toteutetussa menettelyssä määrätty sanktio otetaan huomioon jälkimmäisessä menettelyssä siten, että kokonaisseuraamus on oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen (A & B v. Norway, EIT 2016).
Ehdotettu säännös on lakivaliokunnan mukaan kaksoisrangaistavuuden kiellon mukainen ja vahvistaa seuraamuksen oikeasuhtaisuutta. Sitä voidaan pitää perusteltuna myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten kannalta.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Lakivaliokunta esittää,
että talousvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.