Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus Valtioneuvoston kanta

Komissio antoi 14.12.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden alalla (COM(2021) 890 final). Ehdotuksen myötä mahdollisuus poiketa tietyistä unionin turvapaikkamenettelyä, turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja paluuta koskevista säädöksistä tulisi osaksi pysyvää järjestelyä näihin tilanteisiin vastaamiseksi.

Valtioneuvosto ei hyväksy muuttoliikkeen välineellistämistä poliittisten tarkoitusperien edistämiseksi. Valtioneuvosto tukee komission pyrkimyksiä kehittää pysyvää oikeudellista kehystä, jonka puitteissa jäsenvaltiot voivat näissä tilanteissa toimia.

Osana monipuolista keinovalikoimaa EU:ssa tarvitaan ratkaisuja myös tilanteeseen, jossa henkilöitä on välineellistämisen seurauksena saapunut ulkorajavaltioiden rajanylityspisteille tai ylittänyt ulkorajan luvattomasti. Jäsenvaltioilla on näissä tilanteissa oltava käytössään tehokkaat keinot hallita sen alueelle suuntautunutta muuttoliikettä ja torjua luvatonta edelleen liikkumista toisiin jäsenmaihin perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittavalla tavalla. Samalla jäsenvaltioilla tulee olla mahdollisuus saada tarvittavaa oikea-aikaista tukea muilta jäsenvaltioilta sekä EU:n toimielimiltä ja virastoilta.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että unionin tasolla määritellään selkeästi ne turvapaikka- ja paluumenettelyä sekä vastaanotto-olosuhteita koskevat oikeudelliset puitteet, joissa jäsenvaltiot voivat välineellistämistilanteissa toimia. Ehdotettujen poikkeussäännösten on muodostettava selkeä ja johdonmukaisen kokonaisuus. Jokaisessa prosessin vaiheessa on oltava selvää, mitä jäsenvaltiolta edellytetään ja mitkä ovat hakijan oikeudet ja velvollisuudet. Koska ehdotetut toimet merkitsevät poikkeamista tavanomaisesti sovellettavasta sääntelystä, valtioneuvosto pitää hyvänä, että niiden käyttöönotto edellyttää erillistä päätöstä. Tarvittavat toimet on kuitenkin voitava ottaa käyttöön nopeasti.

Valtioneuvosto painottaa, että myös muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteissa on varmistettava yksilön mahdollisuus tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Hakemukset on tutkittava yksilöllisesti ja hakijoilla on oltava käytössään riittävät oikeusturvakeinot. Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden oikeudet ja erityistarpeet sekä lapsen etu on huomioitava turvapaikka- ja paluumenettelyn kaikissa vaiheissa ja vastaanottoa järjestettäessä. Aineellisten vastaanotto-olosuhteiden osalta vaatimuksena on, että ne täyttävät vähintään ehdotetut perustarpeet. Säilöönoton tulee olla viimesijainen toimenpide, joka tulee kyseeseen vain, jos muut turvaamistoimet katsotaan yksilöllisen arvioinnin perusteella riittämättömiksi. Palautuskiellon periaatetta on kunnioitettava täysimääräisesti.

Valtioneuvosto hyväksyy edellä kuvattujen vähimmäisehtojen täyttyessä ehdotetut mahdollisuudet poiketa unionissa tavanomaisesti sovellettavista säännöksistä, jotka koskevat kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröintiä, rajamenettelyä, aineellisia vastaanotto-olosuhteita ja paluumenettelyä.

Valtioneuvosto korostaa, että samalla on jatkettava työtä yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamiseksi ja kehitettävä järjestelmää tavalla, joka mahdollistaa jäsenmaille tehokkaat, oikeasuhtaiset ja nykyistä joustavammat keinot vastata muuttuviin tilanteisiin. Jatkossakin uudistusta koskevissa neuvotteluissa voidaan edetä joustavasti ja tarpeen mukaan eritahtisesti eri ehdotusten osalta, mutta pidemmällä aikavälillä on pyrittävä siihen, että kaikkia muuttoliikkeen kriisi- ja poikkeustilanteita koskeva sääntely on johdonmukaista ja muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Arvio sääntelystä

(1)Komissio antoi 14.12.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden alalla (COM(2021) 890 final). Ehdotuksen myötä mahdollisuus poiketa tietyistä unionin turvapaikkamenettelyä, turvapaikanhakijoiden vastaanottoa ja paluuta koskevista säädöksistä tulisi osaksi pysyvää järjestelyä näihin tilanteisiin vastaamiseksi. Asetuksessa säädetään tarkkarajaisesti, mistä valmisteilla olevan menettelyasetuksen, vastaanottodirektiivin ja paluudirektiivin säännöksistä välineellistämistilanteessa voidaan poiketa.

(2)Ehdotuksen taustalla on huoli kolmansien valtioiden kasvaneesta pyrkimyksestä käyttää muuttoliikettä omien poliittisten tavoitteidensa edistämiseen ja näin horjuttaa Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden vakautta. Ehdotuksella luodaan pysyvä oikeudellinen kehys muuttoliikkeen välineellistämistilanteisiin vastaamiseksi. Asetus voisi tulla sovellettavaksi Schengenin rajasäännöstön uudistamista koskevassa ehdotuksessa määriteltävässä muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteessa. Siinä välineellistämisellä tarkoitettaisiin tilanteita, joissa kolmas maa yllyttää ihmisiä unionin alueelle aktiivisesti rohkaisten tai järjestäen tätä liikehdintää oman alueensa kautta ulkorajalle. Tilanteisiin liittyy myös kolmannen maan tavoite aiheuttaa epävakautta unionissa tai jäsenmaassa, mikä olisi omiaan vaarantamaan jäsenvaltion kriittiset toiminnot mukaan lukien alueellinen koskemattomuus, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä kansallisen turvallisuuden ylläpito.

(3)Asetusehdotus on merkityksellinen useiden Euroopan unionin perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien kannalta. Tältä osin keskeisimpiä ovat oikeus vapauteen ja turvallisuuteen (6 artikla), oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen (7 artikla), oikeus turvapaikkaan (18 artikla), palautuskielto ja joukkokarkotusten kielto (19 artikla), syrjinnän kielto (21 artikla), lapsen oikeudet (24 artikla) ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin (47 artikla).

(4)Perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien osalta asetusehdotus on merkityksellinen ennen kaikkea 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden, 7 §:ssä turvattujen henkilökohtaisen vapauden ja koskemattomuuden, 9 §:ssä turvatun liikkumisvapauden, 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan, 19 §:ssä turvattujen sosiaalisten oikeuksien sekä 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvaa koskevien oikeuksien kannalta.

(5)Perustuslakivaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita hyväksyttävinä ja painavina. Ehdotettujen toimien taustalla on valiokunnan mielestä hyväksyttäviä intressejä, jotka voivat ääritapauksessa palautua jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (, s. 2/II, ks. myös esim., s. 3,, s. 3,, s. 8). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen mukaan lukien oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen.

(6)Perustuslakivaliokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa (ks. esim., kappale 11,, s. 4 ja, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (, s. 6). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännökseen, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Saman säännöksen mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen. Valiokunnan mielestä perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (ks., s. 6,, s. 5).

PeVL 15/2022 vpPeVL 15/2022 vp

HE 309/1993 vpHE 309/1993 vp

(9)Valtioneuvoston kirjelmän mukaan nyt arvioitavalla ehdotuksella ei poiketa oikeudesta hakea turvapaikkaa. Ehdotus sisältää toimia muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi. Näitä toimia ovat mahdollisuus rajata kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rekisteröinti vain tiettyihin pisteisiin, pidempi hakemusten rekisteröintiaika, rajamenettelyn laajempi käyttö ja menettelyn määräajan pidentäminen, aineellisten vastaanotto-olosuhteiden rajaus vain perustarpeisiin sekä paluumenettelyn helpottaminen mahdollistamalla poikkeaminen EU-säännöksistä. Komission ehdotuksen keskeisin osa ovat poikkeukset tietyistä säännöksistä, jotka sisältyvät menettelyasetusta () sekä vastaanottodirektiivin () ja paluudirektiivin () uudistamista koskeviin komission ehdotuksiin. Tarvittaessa välineellistämistilanteita koskevaa ehdotusta on myös mahdollista muuttaa teknisesti siten, että poikkeukset tehtäisiin neuvoteltavana olevien ehdotusten sijaan voimassa olevasta lainsäädännöstä. Ehdotus normalisoi EU:n turvapaikkajärjestelmästä poikkeamista.

(10)Valtioneuvoston kirjelmän mukaan nyt ehdotetuilla toimilla vastataan tilanteeseen, jossa henkilöt ovat jo ulkorajavaltioiden rajanylityspisteellä tai alueella, jolloin he ovat näiden valtioiden lainkäyttövallan piirissä. Kyse on kirjelmän mukaan siten ns. sisäistä ulottuvuutta koskevista toimista erotuksena toimista, jotka kohdistuvat kolmanteen valtioon tai siellä oleviin henkilöihin. Käytännössä ehdotettu poikkeussääntely tarkoittaa kirjelmän mukaan sitä, että kaikkien välineellistämistilanteessa ulkorajan ylittäneiden henkilöiden hakemus käsiteltäisiin ns. rajamenettelyssä raja-alueella tai sen välittömässä läheisyydessä, eikä henkilöllä olisi mahdollisuutta liikkua vapaasti jäsenvaltion alueella tai muihin jäsenvaltioihin. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettuja toimia asetuksen tavoitteiden kannalta perusteltuina. Valtion tulee pyrkiä takaamaan kansallinen turvallisuus sekä yleinen järjestys kaikissa olosuhteissa. Välineellistäminen nyt käsillä olevassa mittakaavassa on valiokunnan käsityksen mukaan uusi ilmiö. Valiokunnan mielestä on perusteltua pyrkiä luomaan sellainen oikeudellinen sääntelykehys, joka antaa jäsenmaille nykyistä tehokkaammat oikeudelliset keinot toimia perus- ja ihmisoikeuksia kunnioittaen tilanteissa, joissa muuttoliikettä ja turvapaikanhakijoita käytetään yhtenä keinona luoda epävakautta ja epäyhtenäisyyttä unionissa ja sen jäsenvaltioissa. Valiokunnan mielestä merkityksellistä on, että ehdotus ei sisällä jäsenvaltiolle velvollisuutta ottaa käyttöön ehdotuksessa tarkoitettuja sääntelyjä.

PeVL 15/2021 vpPeVL 15/2021 vp

PeVL 48/2016 vpPeVL 48/2016 vp

(13)Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan rajamenettelyä koskevaa säännöstöä painottanut (, kappale 7), että vapaudenmenetystä tai vapauden rajoittamista koskevan sääntelyn asianmukaisuutta tulee tarkastella myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön kannalta. Valiokunta kiinnitti lisäksi huomiota siihen, että rajamenettelyyn osallistuvan oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on huolehdittava säädösperusteisesti (ks. myös, s. 4 ja, kappale 7).

(14)Perustuslakivaliokunnassa on samanaikaisesti lausuntoasiana vireillä valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) muuttamisesta (). Tuossa ehdotuksessa säädetään välineellistämiselle määritelmä, jonka avulla voidaan päätyä yhteiseen arvioon siitä, onko kyse muuttoliikkeen välineellistämisestä. Valiokunta on siitä antamassaan lausunnossa (, kappale 8) pitänyt valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että välineellistämiseen kohdistuvissa toimissa huomioidaan valtion oikeus päättää yhtäältä ulkorajojensa turvallisuudesta sekä toisaalta siitä, kenellä on pääsy valtion alueelle. Toimien tulee valiokunnan mukaan tapahtua kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti ja niiden on kunnioitettava perus- ja ihmisoikeuksia sekä turvattava ihmisarvoinen kohtelu. Valiokunta pitää lausunnossa valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että muuttoliikkeen välineellistämistilanteita varten on selkeä, joustava ja käytännössä toimiva oikeudellinen kehys, jossa on määritelty jäsenvaltioiden käytettävissä olevat toimet, mutta kiinnittää jatkovalmistelun kannalta valtioneuvoston huomiota sääntelyn selkeyden ja täsmällisyyden edistämisen tarpeeseen.

(15)Nyt arvioitavassa asetusehdotuksessa asetetaan määräaikoja rekisteröinnille ja menettelyn enimmäiskestolle. Ehdotetussa menettelyssä valitus ei lykkää päätöksen täytäntöönpanoa. Perustuslakivaliokunta on arvioinut päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta vailla lainvoimaa Schengenin rajasäännöstön muuttamisen yhteydessä (U 7/2022 vp, PeVL 15/2022 vp, kappale 7) ja todennut perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan osalta valtioneuvoston kantaa vastaavasti, että ehdotuksella ei puututa hallintotuomioistuinten toimivaltaan päättää päätösten täytäntöönpanosta ja siten kieltää tai keskeyttää täytäntöönpano. Tuolloin arvion kohteena oli kuitenkin toiseen jäsenvaltioon siirtämistä koskeva päätös. Nyt arvioitavana oleva sääntely voi merkitä palauttamista muuhun kuin EU:n jäsenvaltioon.

HE 309/1993 vpHE 309/1993 vp

(17)Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisessa perus- ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen (, kappale 18). Perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että turvapaikanhakijoiden osalta kyse on usein erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä (, s. 3—4,, s. 3). Valiokunta on erityisesti korostanut, että palauttamista koskevat velvoitteet edellyttävät myös hakijan tilanteen yksilöllistä arvioimista, lapsen edun huomioon ottamista ja perhe-elämän suojan toteutumista (, s. 4,, s. 3). Valtioneuvoston on syytä asian jatkovalmistelussa tarkastella ehdotetun sääntelyn vaikutuksia ja oikeasuhtaisuutta perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeusturvan kannalta kiinnittäen erityistä huomiota palautuskieltoon. Valiokunta painottaa, että perustellut hakemukset on erotettava perusteettomista perustuslain 21 §:n kannalta asianmukaisessa menettelyssä.

(18)Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että rajasäännöstöä kehitetään tällä hetkellä useassa osassa ja että myös eduskunta on saanut käsiteltäväkseen useampia näitä uudistuksia koskevia valtioneuvoston kirjelmiä. Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston kirjelmissä olisi syytä tehdä selkoa toisiinsa läheisesti liittyvien EU-säädösehdotusten kumulatiivisista vaikutuksista perus- ja ihmisoikeuksiin. Valiokunnan mukaan valtioneuvoston olisi myös syytä pyrkiä vaikuttamaan tällaisen kokonaisarvion suorittamiseen EU:n toimesta (, kappale 9, ks. myös siinä viitatut, kappale 6,, kappale 9,, s. 6 ja, s. 7). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös siihen, että perustuslaillinen arviointi kirjelmässä on osin puutteellista. Valiokunta on käsitellyt aivan viimeaikaisessakin käytännössä asian kannalta merkityksellisiä ehdotuksia, joita ei huomioida kirjelmässä (ks. esim.ja).

(19)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lopuksi huomiota siihen, että asetusehdotuksen johdanto-osassa korostetaan perusoikeuksien kunnioittamista ja kansainvälisestä oikeudesta johtuvia velvoitteita. Valiokunnan käsityksen mukaan EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU-säädösten johdanto-osassa esitetyllä ei kuitenkaan ole sitovaa oikeusvaikutusta eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen (ks. esim. asia C-308/97, Manfredi, tuomio 25.11.1998, Kok., s. I-7685, 30 kohta; asia C-136/04, Deutsches Milch-Kontor, tuomio 24.11.2005, Kok., s. I-10095, 32 kohta ja asia C-134/08, Tyson Parketthandel, tuomio 2.4.2009, Kok., s. I-2875, 16 kohta). Jatkovalmistelussa on syytä varmistua siitä, että johdanto-osan velvoittaviksi tarkoitetut vaatimukset on säädösperusteisesti turvattu sääntelyn kokonaisuudessa. Erityistä huomiota on syytä kiinnittää erityisen haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten, esimerkiksi lasten ja vammaisten henkilöiden asemaan, etuun ja oikeuksiin.