Hallituksen esitys eduskunnalle Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentäväksi lainsäädännöksi

HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTOPYYNTÖ

Hallintovaliokunnassa on valmistelevasti käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentäväksi lainsäädännöksi (). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (—) todennut muun muassa, että valiokunta on perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edellyttänyt perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavien ja merkittävien muutosten saattamista uudestaan perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi (ks. esim., kappale 41). Mikäli hallintovaliokunta laajentaa mahdollisuutta biometristen tunnisteiden käsittelyyn edellä mahdollistetulla tavalla yksityiselämän suojan ydinalueeseen kajoavalla sääntelyllä, jota ei ole vielä säännöskohtaisesti arvioitu perustuslain 74 §:n edellyttämällä tavalla, on hallintovaliokunnan mietintöluonnos saatettava perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Tämä on tällöin edellytyksenä hallituksen esityksen lakiehdotusten käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta pyytää perustuslakivaliokunnan lausuntoa Iaatimastaan mietintöluonnoksesta.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohdat

Arvio ehdotetusta sääntelystä

Kansallisten viranomaisten tiedonsaantioikeudet

Henkilötietojen luovuttaminen kolmansiin maihin

(1)Perustuslakivaliokunta on antanut valtiopäivillä 2021 lausunnonhallituksen esityksestä eduskunnalle Schengenin tietojärjestelmän käyttöä koskevia asetuksia täydentäväksi lainsäädännöksi (). Perustuslakivaliokunnan mukaan hallituksen esityksen lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan tarpeesta saattaa hallintovaliokunnan mietintöluonnos perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

(3)Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen muuttaminen tällä tavoin koskisi kuitenkin lakiehdotuksen perusratkaisuja, ja valiokunta viittasi pitäneensä välttämättömänä ja hyvään lainsäädäntötapaan kuuluvana, että etenkin silloin, kun laajakantoiseen hallituksen esitykseen esitetään tehtäviksi hyvin merkittäviä ja esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia muutoksia, asian valmistelu osoitetaan valtioneuvoston tehtäväksi (, kappale 23, ks. myös siinä viitatut, s. 3,, s. 76, ks. myös, s. 8/II).

PeVL 12/2021 vpPeVL 12/2021 vp

(5)Hallintovaliokunta ehdottaa mietintöluonnoksessa sääntelyn täydentämistä ja on siksi 9.3.2022 pyytänyt perustuslakivaliokunnan lausuntoa laatimastaan mietintöluonnoksesta.

(6)Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan mietintöluonnos kuvastaa hyvää valtiopäiväasian käsittelytapaa ja sisältää perusteellista ja pääosin asianmukaista oikeudellista tarkastelua biometristen tunnisteiden käsittelystä.

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

(9)Hallintovaliokunnan mietintöluonnoksessa ehdotettu ulkomaalaislain 131 §:n 5 momentti merkitsee, että biometrisia tunnisteita voidaan käyttää muuhun tarkoitukseen kuin siihen, jonka perusteella ne on ulkomaalaislain 131 §:n 1 momentissa täsmennetyllä tavalla alun perin otettu. Ehdotetun säännöksen perusteella ulkomaalaisesta henkilöllisyyden todentamiseksi, ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten ja valtion turvallisuuden suojaamiseksi otettuja sormenjälkiä, valokuvia sekä muita henkilötuntomerkkejä saataisiin luovuttaa SIS-järjestelmään 5 momentin 1 kohdan mukaan SIS-poliisiyhteistyöasetuksen 32 artiklassa tarkoitetun kuulutuksen tekemiseksi sekä 2 kohdan mukaan SIS-poliisiyhteistyöasetuksen 26 artiklassa tarkoitetun kuulutuksen tekemiseksi, kun kuulutettava henkilö on syyllistynyt tai hänen epäillään syyllistyneen sellaiseen rikoslain 25 luvussa tarkoitettuun vapauteen kohdistuvaan rikokseen, jonka uhrista on tehty edellä 1 kohdassa tarkoitettu kuulutus.

(10)Hallituksen esitykseen ei sisältynyt vastaavaa säännöstä. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 49) viitataan siihen, että käyttötarkoitussidonnaisuuden johdosta ulkomaalaislain nojalla kansalliseen rekisteriin tallennettujen biometristen tietojen ei arvioida olevan SIS-poliisiyhteistyöasetuksen 22 artiklassa tarkoitetulla tavalla saatavilla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.). Perustuslakivaliokunta korosti vakiintuneen tulkintalinjan mukaisesti arvioidessaan hallituksen esitykseen sisältyvää sääntelyä arkaluonteisten tietojen käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta ja piti tämän johdosta lakiehdotuksia kansallisen liikkumavaran käytöstä tältä osin biometristen tunnisteiden käsittelyä koskevaa valiokunnan käytäntöä vastaavana (, kappaleet 15—19).

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

(14)Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim.,). Perustuslakivaliokunnan mukaan on ollut selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6), eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42).

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

(16)Arvioitavana olevan mietintöluonnoksen mukaan hallintovaliokunta katsoo, ettei asiassa tähän mennessä saadun selvityksen perusteella voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että SIS-asetuksissa tai muussa EU-oikeudessa edellytettäisiin säätämään laajemmasta biometriikan käytöstä EU-oikeuden etusijaperiaatteen nojalla, joskin valiokunta kuitenkin toteaa, että uusien SIS-asetusten tavoitteena on tehostaa terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjuntaa, varmistaa turvallisuuden korkea taso kaikkialla EU:ssa sekä edistää muuttoliikkeen hallintaa. Hallintovaliokunnan mietintöluonnoksen mukaan hallintovaliokunnan saamasta selvityksestä ilmenee myös, että Euroopan komissio on todennut SIS II -järjestelmän evaluoinnin yhteydessä, että Suomen kanta "saatavilla" olevista tiedoista ei ole EU-lainsäädännön "hengen" mukainen. Hallintovaliokunnan käytettävissä olevan tiedon mukaan komissio ei ole kuitenkaan ottanut virallisesti kantaa Suomen tulkintaan uusien SIS-asetusten osalta (kappale 37).

(17)Hallintovaliokunnan ehdottama säännös, jonka mukaan biometrisiä tunnisteita voidaan käsitellä muussa kuin alkuperäisessä käyttötarkoituksessa SIS-poliisiyhteistyöasetuksen 26 artiklassa tarkoitetun kuulutuksen tekemiseksi, kun kuulutettava henkilö on syyllistynyt tai hänen epäillään syyllistyneen sellaiseen rikoslain 25 luvussa tarkoitettuun vapauteen kohdistuvaan rikokseen, jonka uhrista on tehty edellä 1 kohdassa tarkoitettu kuulutus, ei ole hallintovaliokunnan mietintöluonnoksessa esitetyn eikä perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan EU-oikeuden etusijan edellyttämä.

(18)Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan SIS-poliisiyhteistyöasetuksen 26 artiklan tarkoitus on sen sanamuodonkin mukaisesti ensisijaisesti lainvalvonnallinen ja rikosvastuun toteuttamiseen liittyvä. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely tältä osin ei siten ole sellaisenaan sovitettavissa yhteen sen kanssa, että perustuslakivaliokunta on korostanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyyden vaatimuksen ohella erityisesti käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta ja pitänyt mahdollisena tehdä käyttötarkoitussidonnaisuudesta vain täsmällisiä ja vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia (, kappale 15). Tällainen sääntely ei myöskään saa johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi tai edes merkittäväksi käyttötavaksi (ks., s. 45,, s. 4,, s. 5—6). Mietintöluonnoksen 4. lakiehdotuksen mukainen ulkomaalaislain 131 §:n 5 momentin 2 kohta vaatisi merkittävää jatkotyöstämistä, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

PeVL 14/2018 vpPeVL 14/2018 vp

(20)Perustuslakivaliokunta on lisäksi vakiintuneesti ja myös arvioidessaan sekä nyt kansallisesti täydennettävää EU-sääntelyä että mietintöluonnoksen pohjana olevaa hallituksen esitystä kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain käsittelytarkoituksen kannalta välttämättömään (, kappale 10,, ks. myös, s. 5). Erityisesti lasten tietojen käsittelyn osalta valiokunta muistutti, että lapsilta otettujen biometristen tunnisteiden käsittelyn tulee olla välttämätöntä hyväksyttävän tarkoituksen kannalta (, kappale 10, ks. myös, s. 5 ja, s. 6).

(21)Perustuslakivaliokunnan mielestä varsin vakiintuneesta käyttötarkoitussidonnaisuutta koskevasta tulkintakäytännöstä ei ole syytä irtaantua etenkään sääntelyn perusteiden osalta ilman riittäviä perusteluita ja huolellista harkintaa. Mahdollinen käyttötarkoitussidonnaisuutta rajaava sääntely olisi hyväksyttävien perusteluiden vallitessa perusteltava ja laadittava huolellisesti asianmukaisin vaikutusarvioin ja arvioin yhteensopivuudesta sekä perus- että ihmisoikeuksiin ottaen huomioon myös EU:n tietosuojasääntelyn vaikutukset. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällainen lainvalmistelu asiassa ei ole mahdollista eduskunnassa. Sääntelyn antaminen hallituksen esityksellä mahdollistaa sen, että asian käsittely eduskunnassa perustuu riittävän kattaviin perusteluihin ja vaikutusarviointeihin sekä julkiseen ja kaikkien saatavilla olevaan ehdotukseen (ks. myös, s. 3,, s. 76, ks. myös, s. 8/II).

(22)Eduskunta on edellyttänyt (EV 81/2021 vp), että sisäministeriö selvittää oikeudelliset ja muut edellytykset lainmuutokselle, jolla passirekisteriin tai henkilökorttirekisteriin talletettujen sormenjälkien käyttäminen olisi mahdollista ainakin kaikkein törkeimpien rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi tai selvittämiseksi, joko osana poliisin henkilötietolainsäädännön toimeenpanoa koskevaa selvitystä tai antaa hallintovaliokunnalle asiasta erillisen selvityksen viimeistään syysistuntokauden 2022 alkuun mennessä.

(23)Perustuslakivaliokunnan mielestä erityisen vakavien rikosten ennalta estämiseen, paljastamiseen tai selvittämiseen voi liittyä sellaisia painavia, perusoikeusjärjestelmäänkin palautuvia yhteiskunnallisia intressejä, jotka riittävästi perustelevat käyttötarkoitussidonnaisuudesta poikkeamista. Perustuslakivaliokunnan mielestä on näiltä osin valtiosääntöisesti mahdollista tehdä rajattuja poikkeuksia käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteeseen, mikäli huolellisesti laadittu sääntely kokonaisuutena arvioiden täyttää perus- ja ihmisoikeuksien vaatimukset ja on yhteensopivaa EU-oikeuden asettamien vaatimusten kanssa. Perustuslakivaliokunnan mielestä sanottu on syytä ottaa huomioon valtioneuvoston piirissä tehtävässä lainvalmistelussa ja selvitystyössä.

PeVL 40/2021 vpPeVL 40/2021 vp

(25)Hallintovaliokunta katsoo mietintöluonnoksessa, että ehdotettu sääntelytavan muutos perustuu SIS-asetuksen säännöksiin, joiden mukaan kansallisilla viranomaisilla on oltava pääsy SIS-järjestelmän tallennettuihin tietoihin, ja että ehdotettu muotoilu vastaa uusia SIS-asetuksia paremmin kuin voimassa olevat kansalliset säännökset (kappale 86). SIS-asetuksissa ei kuitenkaan edellytetä esityksessä ehdotettua sääntelymuutosta. Perustuslakivaliokunnan mielestä olisi perusteltua pysyttäytyä voimassa olevassa yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa paremmin turvaavassa sääntelyssä.

(26)Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely johtaa tilanteeseen, jossa henkilötietojen luovuttaminen on mahdollista myös sellaisiin kolmansiin maihin, joiden tietosuojan tasosta ei ole varmuutta (, kappale 36). Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota myös siihen, että perustuslakivaliokunta on ns. tiedustelulakien säätämisen yhteydessä pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä sääntelyn täydentämistä siten, ettei tietoja saa luovuttaa sellaisille valtioille, joiden voidaan katsoa syyllistyvän järjestelmällisiin ihmisoikeusloukkauksiin tai joissa tiedonhankintakeinot eivät noudata kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa vahvistettuja standardeja (, kappale 30 ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunta painotti tarvetta soveltaa SIS-palauttamisasetuksen 15 artiklaa siten, että henkilötietojen siirtämisessä kolmansiin maihin henkilön palauttamista varten otetaan systemaattisesti huomioon Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräykset siten, ettei tietoja luovuteta sellaisille valtioille, joiden voidaan katsoa syyllistyvän järjestelmällisiin ihmisoikeusloukkauksiin tai joissa tiedonhankintakeinot eivät noudata kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa vahvistettuja standardeja (, kappale 31). Perustuslakivaliokunnan mielestä kielto jää hallintovaliokunnan mietintöluonnoksessa esitetynkin jälkeen verraten tulkinnanvaraiseksi ja epäselvästi säännellyksi.

(27)Perustuslakivaliokunnan mukaan tiedustelulainsäädäntöön ehdotettu rajaus voitiin toteuttaa esimerkiksi säännökseen otettavalla viittauksella siihen, että tietojen luovuttamisessa ja vastaanottamisessa on noudatettava Suomea velvoittavia kansainvälisiä sopimuksia, ja kieltämällä nimenomaisesti kansainvälinen yhteistyö ja tietojen vaihto, jos on perusteltua aihetta epäillä, että jotakin henkilöä tämän yhteistyön tai tietojen luovuttamisen vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, vaino, mielivaltainen vapaudenriisto tai epäoikeudenmukainen oikeudenkäynti (, s. 25—26,, s. 28, ks. myös, s. 10/II,, s. 3/II). Valiokunnan mielestä myös nyt ehdotettua sääntelyä on syytä täydentää vastaavalla rajauksella, mikäli SIS-asetukset täydentämisen mahdollistavat.