Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valmiuslakia ja asevelvollisuuslakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan ennen muuta perustuslain poikkeuksia perusoikeuksista koskevan 23 §:n ja kansainvälisten ihmisoikeussopimuksien kannalta.
Laki voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohtia
Poikkeusolomääritelmä
Poikkeusolojen toimivaltuudet
Valmiuslakiehdotuksen käsittelyjärjestys
Valmiuslain soveltaminen Ahvenanmaalla
Toimivaltuuksien soveltamisesta ilmoittaminen
Valmiuslain kokonaisuudistus
Opetusta ja koulutusta koskeva 3. lakiehdotus
(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valmiuslakia ja asevelvollisuuslakia. Valmiuslain 3 §:n poikkeusolojen määritelmää ehdotetaan täydennettäväksi uudella 6 kohdalla siten, että määritelmässä otetaan nykyistä kattavammin huomioon erilaiset hybridiuhat. Lisäksi ehdotetaan, että huomattava osa valmiuslain nykyisistä toimivaltuussäännöksistä voi tulla sovellettavaksi 3 §:n 6 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa ja että lakiin lisätään joitakin uusia toimivaltuuksia. Asevelvollisuuslain 79 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että sääntely reserviläisen palveluksesta suuronnettomuus- ja muussa vakavassa tilanteessa voi tulla sovellettavaksi myös valmiuslain 3 §:n 6 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa.
(2)Perustuslain 23 §:n 1 momentin mukaan perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Säännöksen 2 momentin mukaan tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
(4)Valmiuslaki on säädetty poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Tämä johtuu valmiuslain poikkeusolomääritelmän laajuudesta suhteessa perustuslain 23 §:ään ja lain sisältämistä delegointisäännöksistä, jotka ovat suurelta osin sellaisia, etteivät ne ole olleet saatettavissa vastaamaan perustuslain asettamia lailla säätämisen sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia (,).
(7)Perustuslakivaliokunnan mukaan perusoikeusuudistus ja uusi perustuslaki ovat muuttaneet aukkoteorian soveltamismahdollisuuksia (, s. 5). Valiokunnan mukaan sen vuoksi on kussakin tapauksessa harkittava, voidaanko aukkoteoriaa soveltaa perustuslakiuudistuksen yli. Valiokunta piti tätä mahdollisena rakennuslainsäädännön uudistamisen ja aikaisemman valmiuslain muutosten säätämisen yhteydessä, koska valtiosääntöistä arviointipohjaa ei olennaisesti muutettu (, s. 6/II,, s. 3,, s. 3/II). Sen sijaan esimerkiksi pelastustoimilakia käsiteltäessä valiokunta on katsonut, ettei edellytyksiä aukkoteorian soveltamiselle ollut. Kysymys oli paitsi yksittäisiä perusoikeuksia koskevan sääntelyn uudistumisesta myös niiden muodostaman normikokonaisuuden muuttumisesta, ja merkittävänä pidettiin myös sitä, että poikkeusolojen sisällöllinen sallittavuus oli ainakin osaksi muuttunut hallitusmuodon 16 a §:n 2 momentissa säädettyjen materiaalisten luonnehdintojen vuoksi ja siinä ilmaistun, samoin kuin perusoikeusuudistuksessa yleisestikin korostetun, lailla säätämisen vaatimuksen johdosta (, s. 5/II).
(8)Perustuslakivaliokunnan mielestä samankaltaisia lähtökohtia on noudatettava myös yksittäisten perustuslain säännösten muuttamisen kohdalla. Myös nyt käsillä olevassa arviointitilanteessa on siten merkityksellistä, että perustuslain 23 §:ää on olennaisella tavalla muutettu sen jälkeen, kun valmiuslaki on poikkeuslakina hyväksytty eduskunnassa. Arvioinnin on siten perustuttava ensisijaisesti perustuslain 23 §:ssä säädettyyn.
(9)Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että poikkeusoloja koskevan sääntelyn, kuten valmiuslain, perusteella voidaan tehdä sellaisia olennaisia ja syvällekäyviä poikkeuksia ihmisten perusoikeuksiin, jotka suoraan tai välillisesti kohdistuvat jopa ihmisarvoisen elämän ja oikeusvaltion olemassaolon perusedellytyksiin (). Valmiuslaki voi tulla sovellettavaksi vain erittäin vakavissa kriiseissä, jotka koskettavat koko kansakuntaa tai ainakin suurta osaa siitä ja vaikuttavat koko yhteiskunnan toimivuuteen (ks. myös, s. 98—99). Valmiuslain toimivaltuussäännösten soveltaminen on mahdollista vain laissa tarkasti rajatuissa poikkeusoloissa, ja valmiuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jollei tilannetta voida hallita viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin. Nykyistä tai aikaisempaa valmiuslakia ei ollut ennen covid-19-pandemiaan liittyviä poikkeusoloja koskaan sovellettu (ks.).
(10)Poikkeusolojen määritelmä perustuslain 23 §:ssä vastaa perustuslakivaliokunnan mukaan sitä vakavuuden tasoa, jota kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ja niiden valvontaelinten käytännössä on poikkeamisen ihmisoikeussopimusvelvoitteista mahdollistavalta yleiseltä hätätilalta edellytetty (, s. 10/II). Määritelmä kattaa aseelliseen hyökkäykseen tai sen vakavaan uhkaan liittyvien tilanteiden lisäksi esimerkiksi sellaiset laajamittaiset luonnonmullistukset, pandemiat ja suuronnettomuudet, jotka ovat kansakuntaa vakavasti uhkaavia (, s. 8—9).
(11)Perusoikeuksista säädettävien poikkeuksien tulee perustuslain 23 §:n mukaan olla välttämättömiä. Hallituksen esityksestä (ks. esim. s. 32—33) ilmenevästi turvallisuusympäristön muutokset perustelevat valmiuslain poikkeusolojen kattavan myös hybridiuhat. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin välttämättömyysedellytyksen kannalta huomiota ehdotetun uuden poikkeusolomääritelmän päällekkäisyyteen valmiuslain voimassa olevien 3 §:n 1—3 kohdan kanssa.
(13)Valmiuslain 3 §:n 3 kohdan mukaan poikkeusolon muodostaa myös väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat. Tällöin kyse saattaa lainkohdan perustelujen mukaan olla tilanteista, joissa esimerkiksi tietoteknisten tai logististen järjestelmien toimivuus horjuu vakavasti. Yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömiä toimintoja ovat sellaiset toiminnot, joita ilman väestön elinmahdollisuudet ja toimeentulo huomattavasti heikkenevät (, s. 33/II). Perustuslakivaliokunnan mukaan esimerkiksi tieto- ja viestintäjärjestelmiin kohdistuvat erityisen vakavat hyökkäykset voivat muodostaa lain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitetun poikkeusolon (, s. 4/I).
(14)Ehdotetun valmiuslain 3 §:n 6 kohdan mukaan poikkeusolon muodostaa muu julkisen vallan päätöksentekokykyyn, yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toimivuuteen, rajaturvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuva uhka, toiminta, tapahtuma tai näiden yhteisvaikutus, joka erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa kansallista turvallisuutta, yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia.
(16)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotetun säännöksen suhteeseen siihen perustuslain 23 §:ään sisältyvään vaatimukseen, että poikkeusolojen tulee olla laissa säädettyjä (ks. myös, s. 3). Nyt ehdotetusta 6 kohdasta puuttuu poikkeusoloa kuvaileva konkreettinen ilmaisu, jollainen on esimerkiksi valmiuslain 3 §:n 1, 4 ja 5 kohdassa (aseellinen hyökkäys, suuronnettomuus, tartuntatauti). Uusi 6 kohta muistuttaa kirjoitustavaltaan ennen muuta valmiuslain 3 §:n 3 kohdan mukaista poikkeusolomääritelmää, jota perustuslakivaliokunta on pitänyt sisällöltään laajana ja jossakin määrin epämääräisenä (, s. 4/I). Ehdotetun 6 kohdan epätarkkuutta lisää kuitenkin vielä siinä käytettyjen käsitteiden laajuus. Esimerkiksi säännöksessä käytetty ilmaisu "kriittinen infrastruktuuri" kattaa lainkohdan perustelujen (s. 40—41) valossa hyvin laajasti erilaisia rakenteita, toimintoja ja palveluita, eikä ilmaisulle perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ole vakiintunutta oikeudellista sisältöä. Valiokunta kiinnittää huomiota tältä osin myös siihen, että 6 kohdassa käytetään kolmea erilaista turvallisuus-käsitettä (rajaturvallisuus, yleinen järjestys ja turvallisuus, kansallinen turvallisuus).
(18)Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan 3 §:n 6 kohdan määritelmä muodostuu kuitenkin laajuutensa ja kaikenkattavuutensa vuoksi ongelmalliseksi perustuslain 23 §:ään sisältyvän lailla säätämisen vaatimuksen kannalta. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että säännöksen soveltamisalan hankalan ennakoitavuuden vuoksi on jossakin määrin epäselvää, ovatko 6 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot kokonaisuudessaan niin vakavia, että ne ovat perustuslain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla kansakuntaa uhkaavia. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta ei sen 3 §:n 6 kohdan vuoksi voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(19)Hallituksen esityksen mukaan suuri osa nykyisistä valmiuslain toimivaltuuksista laajennettaisiin koskemaan myös ehdotetun 3 §:n 6 kohdan tarkoittamia tilanteita. Toimivaltuuksiin ei sinänsä tältä osin ehdoteta asiasisältöisiä muutoksia. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi lisäksi uusi 17 a luku, joka sisältäisi rajaturvallisuuden sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä koskevat toimivaltuudet. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi myös uusi pykälä väestön toimeentulon turvaamisesta poikkeusoloissa. Eräitä julkis- ja yksityisoikeudellisia palvelussuhteita koskevia toimivaltuuksia esitetään laajennettavaksi kattamaan voimassa olevaan sääntelyyn nähden uusia toimijoita.
(20)Perustuslakivaliokunnan mielestä valmiuslain poikkeuslakiluonteelle voidaan sinänsä antaa edelleen merkitystä niiltä osin kuin valmiuslain säätämiseen poikkeuslakina johtaneet perustuslakiongelmat eivät liity perusoikeuksiin ja niistä perustuslain 23 §:n nojalla tehtäviin tilapäisiin poikkeuksiin. Tämä koskee erityisesti lakiehdotuksen toimivaltuuksia koskevan sääntelyn arvioimista lainsäädäntövallan delegoimista koskevan perustuslain 80 §:n kannalta.
(21)Ehdotetun uuden poikkeusoloperusteen sisällyttäminen valmiuslain poikkeusolomääritelmään merkitsee kuitenkin koko valmiuslain soveltamisalan laajentamista ja siten perustuslakivaliokunnan mielestä myös olennaista muutosta yksittäisten valmiuslain toimivaltasäännösten soveltamisedellytyksiin. Tämä merkitsee sitä, että toimivaltuuksien käyttöala laajenee olennaisesti.
PeVL 20/2011 vpPeVL 20/2011 vp
(25)Perustuslakivaliokunnan mukaan on selvää, että toimivaltuuksien soveltamisalan laajentaminen merkitsee jo sellaisenaan säännösten sisältämien perustuslakipoikkeusten laajentamista siten, ettei niiden osalta enää voida puhua sellaisista kokonaisuuden kannalta epäolennaisista lisäyksistä ja muutoksista, jotka merkitsevät perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista ja jotka sen vuoksi voitaisiin edellä tarkastellun aukkoteorian perusteella toteuttaa tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä, vaikka ehdotettu sääntely ei merkitsekään poikkeuslakina säädetyn kokonaisjärjestelyn luonteen muuttumista. Valiokunnan mielestä ehdotetut kokonaan uudetkin toimivaltuudet on kirjoitettu osin liian yleisluontoisiksi, eivätkä ne vastaa kaikilta osin perustuslaissa asetettuja vaatimuksia. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen 1. lakiehdotus ei ole ehdotetussa muodossa säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(26)Perustuslakivaliokunta kiinnittää toimivaltuuksia koskevan sääntelyn kohdalla lisäksi erityistä huomiota siihen, että valiokunta on erityisesti valmiuslakiin liittyvässä arvioinnissa korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (ks. esim., kappale 38 ja). Valiokunta on lisäksi painottanut vaatimusta viranomaisten säännönmukaisten toimivaltuuksien ensisijaisuudesta perustuslain 23 §:n soveltamistilanteissa (). Valiokunnan mukaan poikkeusoloissakin tehtävien lainsäädäntömuutosten tulee ensisijaisesti olla perusoikeuksien yleiset ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityiset rajoitusedellytykset täyttäviä rajoituksia, ei poikkeuksia perusoikeuksista (, s. 2,, s. 3). Valiokunnan mukaan perusoikeuspoikkeus voi olla välttämätön vain, mikäli sillä tavoiteltavia päämääriä ei ole saavutettavissa normaaliolojen lainsäädännön keinoin perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa joko voimassa olevaan lainsäädäntöön nojautuen tai säädettävällä uudella lainsäädännöllä.
(28)Perustuslakivaliokunnan mielestä toimivaltuuksien välttämättömyyden vaatimus ei täyty myöskään silloin, jos voimassa oleva normaalilainsäädäntö jo sisältää uusien määritelmien mukaisissa tilanteissa tarvittavat toimivaltuudet. Valiokunta pitää valitettavana, että hallituksen esityksestä ei ilmene riittävän seikkaperäistä toimivaltuuskohtaista tarkastelua normaaliolojen lainsäädännön ja voimassa olevan valmiuslain toimivaltuuksien suhteesta säädettäväksi ehdotettuun. Hallituksen esityksessä ei ole liioin tarkasteltu kattavasti ja seikkaperäisesti mahdollisuutta säätää ehdotetuista valtuuksista normaaliolojen lainsäädännössä perusoikeuksien rajoitusedellytysten puitteissa.
(29)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi erikseen huomiota väestön toimeentulon turvaamiseen liittyviin toimivaltuuksiin. Sosiaaliturvaan liittyviä muutoksia koskevaan 8 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä koskien väestön toimeentulon turvaamista 3 §:n 3 ja 6 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa. Kyseessä olisi erityinen tuki, jonka käyttöönotosta päätetään tapauskohtaisesti. Kyse olisi sellaisista olosuhteista, joissa sosiaalihuoltolain ja toimeentulotukilain mukaiset kiireellisiin tilanteisiin säädetyt menettelytavat eivät ole riittäviä väestön maksuvalmiuden vaarantuessa vakavasti. Pykälän 1 ja 2 momentin mukainen menettely olisi käytössä, jos Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmät ovat toiminnassa ja käsittely voidaan tehdä ohjelmallisesti. Pykälän 3 momentin mukainen menettely, jossa hyvinvointialueet ovat päävastuussa, otettaisiin puolestaan käyttöön, mikäli Kansaneläkelaitoksen tietojärjestelmät eivät toimisi vakavassa tietoliikenteen häiriötilanteessa.
(30)Sääntely on merkityksellistä perustuslain oikeutta sosiaaliturvaan koskevan 19 §:n kannalta. Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on 19 §:n 1 momentin mukaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Kysymyksessä on siten jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus (, s. 10/II). Perustuslakivaliokunta katsoi voimassa olevia valmiuslain sosiaaliturvaan liittyviä muutoksia koskevia säännöksiä arvioidessaan (, s. 7—9), että kyseisistä säännöksistä oli väliinputoajaryhmien välttämiseksi käytävä yksiselitteisesti ilmi, että kaikille etuuksien saajille turvataan oikeus välttämättömään toimeentuloon — käytännössä vähintään toimeentulotuen perusosaa vastaava määrä sekä välttämättömät asuin- ja terveydenhuoltomenot kattava määrä — myös siltä ajalta, jolloin muiden etuuksien maksaminen on keskeytetty tai maksamista on lykätty. Lakiehdotuksen täsmentäminen tällä tavoin oli edellytys sen käsittelemiselle tältä osin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sääntelyä tuli tarkistaa tällä tavoin, vaikka lakiehdotus muista syistä käsiteltäisiin perustuslain säätämisjärjestyksessä.
(31)Nyt arvioitavalla ehdotuksella on hallituksen esityksen perustelujen (s. 67) mukaan viime kädessä tarkoitus turvata jokaiselle oikeus välttämättömään toimeentuloon myös poikkeusoloissa. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu sääntely ja sen voimassa olevan valmiuslain sääntelyn kanssa muodostama kokonaisuus on kuitenkin perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien toteutumisen kannalta huomattavan vaikeaselkoinen. Ehdotetussa 57 a §:ssä ei säädetä yksilön subjektiivisesta oikeudesta säännöksessä tarkoitettuun tukeen, eikä sääntely tältä osin vastaa sille asetettuja tavoitteita välttämättömän toimeentulon viimesijaisesta turvaamisesta. Säännöstä tulee muuttaa niin, että siitä käy yksiselitteisesti ilmi, että kaikille etuuksien saajille turvataan oikeus välttämättömään toimeentuloon. Lisäksi säännöksen suhde valmiuslain 58 §:ssä säädettyihin etuuksien maksatusta ja sen vähimmäismääriä koskeviin säännöksiin tulee selkeyttää siten, että myös 57 a §:ssä tarkoitetun etuuden osalta on mahdollista varmistua myös tuen suuruuden turvaavan perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetyn ihmisarvoisen elämän edellyttämän toimeentulon.
(32)Valmiuslain uudessa 131 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi 57 a §:ssä tarkoitetun tuen takaisinperinnästä ja takaisinperintää koskevasta menettelystä. Valmiuslain 57 a §:ssä tarkoitettu tuki on hallituksen esityksen perustelujen (s. 53—54) mukaan tavallisista sosiaalietuuksista poiketen lähtökohtaisesti tarkoitettu takaisinperittäväksi. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu ehdotettua takaisinperintää koskevaa sääntelyä perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetyn kannalta ja sääntelyn vaikutukset julkisen vallan velvollisuuteen turvata ihmisarvoisen elämän edellyttämä toimeentulo jäävät tältä osin epäselviksi. Puolustusvaliokunnan on varmistettava säädösperusteisesti takaisinperintää koskevan sääntelyn yhteensopivuus perustuslain 19 §:n 1 momentissa säädetyn kanssa. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyssä on otettava huomioon kattavasti erilaiset toimeentulotuen muodot.
(33)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota valmiuslakiin ehdotetun 122 c §:n lakitekstin ja perustelujen väliseen suhteeseen. Ehdotettu säännös koskee oleskelun ja liikkumisen kieltämistä ja rajoittamista tietyllä paikkakunnalla tai alueella. Lainkohdan perustelujen (s. 52) mukaan säännös mahdollistaa kuitenkin vain kiellon ja rajoittamisen tietyllä paikkakunnalla tai sen osassa ja on siten alueelliselta käyttöalaltaan rajatumpi kuin valmiuslain 118 §. Puolustusvaliokunnan tulee vielä tarkastella sääntelyn alueellista ulottuvuutta ja tarvittaessa muuttaa säännöstä.
(34)Perustuslakiuudistuksen myötä valtiosääntöperiaatteeksi on vakiintunut uusien, puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien lakien säätämisen välttäminen. Poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan lähtökohtaisesti pidättyvästi ja perustuslaista tehtävien poikkeusten ala rajoitetaan mahdollisimman kapeaksi. Mahdolliset ristiriidat perustuslain ja lakiehdotuksen välillä tulee ensisijaisesti poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin. Poikkeuslakimenettelyyn voidaan turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä, minkä lisäksi poikkeuslaki on tällöinkin pyrittävä säätämään määräaikaiseksi (esim., s. 22—23,, s. 16).
(35)Perustuslakivaliokunta on edellä arvioinut, että valmiuslakiehdotusta ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mielestä perustuslailliset ongelmat kiinnittyvät laajalti lakiehdotuksen perusratkaisuihin. Valiokunta on pitänyt välttämättömänä ja hyvään lainsäädäntötapaan kuuluvana, että etenkin silloin, kun laajakantoiseen hallituksen esitykseen esitetään tehtäviksi hyvin merkittäviä ja esityksen perusratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia muutoksia, asian valmistelu osoitetaan valtioneuvoston tehtäväksi (ks. esim., kappale 23,, s. 3,, s. 76). Valiokunta on jo aiemmin katsonut, että valtioneuvoston tulisi laatia kokonaisarvio valmiuslain suhteesta perustuslain 23 §:ään, jossa tulisi arvioida, voitaisiinko perustuslakipoikkeusten alaa entisestään supistaa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla (, s. 3/II).
PeVL 24/2022 vpPeVL 24/2022 vp
(38)Perustuslakivaliokunnan mielestä myös nyt käsiteltävänä olevassa arviointitilanteessa on esitettävissä painavia perusteita poiketa yksittäistapauksessa poikkeuslakien välttämisen periaatteesta ja hyväksyä valmiuslain muuttamista koskeva ehdotus perustuslain säätämisjärjestyksessä. Hallituksen esityksessä (s. 72) viitataan siihen, että kansainvälinen turvallisuusympäristö on lyhyellä aikavälillä äkillisesti heikentynyt, ja samalla globaalit ja Suomen lähialueilla ilmenevät jännitteet ja epävarmuustekijät ovat lisääntyneet, mikä lisää myös Suomessa riskiä monialaisiin, epäsymmetrisiin ja osin vaikeasti tunnistettaviin yhteiskunnan toimintakykyä vakavasti vaarantaviin uhka- ja häiriötilanteisiin. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä sanottu perustelee riittävästi tarvetta varautua Suomeen kohdistuviin hybridiuhkiin myös valmiuslain soveltamisalaa ehdotetun suuntaisesti laajentamalla. Valiokunnan mielestä hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen hyväksyminen edellyttää perustuslain 73 §:ssä säädetyn perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä.
PeVM 11/2020 vpPeVM 11/2020 vp
(41)Puolustusvaliokunnan on myös syytä tarkastella ehdotettujen toimivaltuuksien tarpeellisuutta suhteessa täsmennettyyn poikkeusolomääritelmään.
(42)Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden (s. 72) mukaan hallitus katsoo olevan perusteltua, että esitys käsiteltäisiin kiireellisenä, mikäli perustuslakivaliokunta katsoo, että käsillä olevan esityksen hyväksyminen kuitenkin edellyttää perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä. Perustuslain 73 §:n 2 momentin mukaan ehdotus voidaan julistaa kiireelliseksi päätöksellä, jota on kannattanut vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä. Ehdotusta ei tällöin jätetä lepäämään, ja se voidaan hyväksyä vähintään kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä.
(43)Perustuslakivaliokunta on perustuslain muutosten yhteydessä pitänyt varsin tärkeänä, ettei perustuslain 73 §:n 2 momentissa tarkoitettua kiireellistä muuttamismenettelyä käytetä muutoin kuin välttämättömistä syistä ja pakottavissa tapauksissa (, s. 6). Valiokunnan mielestä sama periaate soveltuu myös pysyväisluonteisten poikkeuslakien säätämiseen (, s. 17). Tämän johdosta nykyinen valmiuslaki säädettiin aikanaan normaalissa perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyssä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
(45)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt arvioitavan ehdotuksen käsittely perustuslain 73 §:n 1 momentissa säädetyssä normaalijärjestyksessä siirtäisi uudistuksen voimaantuloa noin vuodella verrattuna siihen, että ehdotus käsiteltäisiin perustuslain 73 §:n 2 momentissa säädetyssä kiireellisessä menettelyssä. Valiokunnan mielestä ero on merkityksellinen erityisesti ottaen huomioon sääntelyn tavoite. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 72) mukaan kansainvälinen turvallisuusympäristö on lyhyellä aikavälillä äkillisesti heikentynyt. Samalla globaalit ja Suomen lähialueilla ilmenevät jännitteet ja epävarmuustekijät ovat lisääntyneet. Nämä lisäävät myös Suomessa riskiä monialaisiin, epäsymmetrisiin ja osin vaikeasti tunnistettaviin yhteiskunnan toimintakykyä vakavasti vaarantaviin uhka- ja häiriötilanteisiin, joita valmiuslain nykyiset poikkeusolomääritelmät eivät yksiselitteisesti käsitä ja joihin myöskään normaaliolojen sääntely ei anna riittäviä toimivaltuuksia. Perustuslakivaliokunnan mielestä estettä ei ole sille, että hallituksen esityksen 1. lakiehdotus käsiteltäisiin perustuslain 73 §:n 2 momentissa säädetyssä kiireellisessä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
(46)Valtakunnalla on Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 34 kohdan mukaan lainsäädäntövalta muun muassa asioissa, jotka koskevat valmiutta poikkeusoloissa. Valmiuslaki tulee siten sovellettavaksi myös Ahvenanmaalla (, s. 15,, kappale 18).
(47)Perustuslakivaliokunta on valmiuslain säätämisen yhteydessä todennut, että valmiuslain soveltaminen myös Ahvenanmaalla saattaa käytännössä johtaa siihen, että sellaiset hallintotehtävät, joista normaalisti huolehtivat maakunnan viranomaiset, voivat valmiuslakia sovellettaessa siirtyä valtakunnan viranomaisten hoidettaviksi. Valiokunta on pitänyt Ahvenanmaan erityisasema huomioon ottaen tärkeänä, että poikkeusoloihin varautumisen lisäksi myös kysymys valmiuslain soveltamisesta johtuvien hallintotehtävien hoitamisesta Ahvenanmaan maakunnassa ratkaistaan sopimusasetuksella (, s. 15/II, ks. myös, kappale 21).
(48)Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota yleisemminkin siihen, että valmiuslaissa säädetään osin esimerkiksi poikkeamisesta sellaisesta valtakunnan lainsäädännöstä, jota ei sovelleta Ahvenanmaan maakunnassa, ja sellaisten viranomaisten toimivaltuuksista, jotka eivät toimi Ahvenanmaan maakunnassa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tulevissa lainsäädännön uudistuksissa lainsäädäntöä täydennetään ja selkeytetään näiltä osin.
(51)Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi valmiuslain 109 §:n 1 momenttia, jota ehdotetaan muutettavaksi myös 1. lakiehdotuksessa. Valmiuslain 109 §:n 1 momenttia on muutettu lailla 1233/2020. Momentin muutettu sanamuoto tulee voimaan 1.8.2022. Lakiehdotusta perustellaan sillä, että jos tässä esityksessä ehdotettu muutos tulee voimaan ennen mainittua ajankohtaa, myös momentin tulevaa sanamuotoa on muutettava 3. lakiehdotuksessa esitetyllä tavalla. Perustuslakivaliokunnan mielestä sanottu ratkaisu on luonteeltaan lainsäädäntötekninen. Ehdotettua sääntelyä on arvioitava asiallisesti osana valmiuslain muuttamista koskevaa esityskokonaisuutta. Myös hallituksen esityksen 3. lakiehdotus on käsiteltävä samassa järjestyksessä kuin hallituksen esityksen 1. lakiehdotus.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että 1. ja 3. lakiehdotukset on edellä niiden sisällöstä mainituista syistä käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä ja
että 2. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.