Hallituksen esitys eduskunnalle 55 vuotta täyttäneiden työllisyysasteen nostamista koskevaksi lainsäädännöksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi työttömyysturvalakia, julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia, työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annettua lakia, työsopimuslakia, merityösopimuslakia, työaikalakia, merityöaikalakia, työajasta kotimaanliikenteen aluksissa annettua lakia, kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijoista annettua lakia, työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia sekä tulotietojärjestelmästä annettua lakia.

Esityksessä ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2023. Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta tulisi kuitenkin osittain voimaan jo 1.8.2022.

Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia arvioidaan erityisesti perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen, 18 §:n oikeutta työhön ja elinkeinovapautta koskevan säännöksen, 19 §:ssä turvatun oikeuden sosiaaliturvaan sekä perustuslain 21 §:n oikeusturvaa ja hyvän hallinnon turvaamista ja hyvän hallinnon takeita koskevan säännöksen kannalta.

Hallitus katsoo, että esitettyjä muutoksia ei ole pidettävä perustuslain vastaisina. Erityisesti työstään irtisanottujen ja muiden työttömien yhdenvertaisuuteen liittyvien seikkojen takia hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvioinnin lähtökohtia

Työttömyyspäivärahan lisäpäiväoikeuksien poistaminen

Muutosturva ja osa-aikatyö

(1)Esityksessä ehdotetaan, että palkansaajan työttömyyspäivärahan lisäpäivät poistetaan asteittain siten, että vuonna 1963 syntyneistä alkaen lisäpäivien alaikäraja nousee vuodella syntymävuotta kohden, ja lisäpäivämahdollisuus poistuu kokonaan vuonna 1965 ja sen jälkeen syntyneiltä. Samalla työttömyyspäivärahan lisäpäivien rahoitukseen kohdistuva työnantajan omavastuumaksu poistuu asteittain. Esityksessä ehdotetaan myös uutta muutosturvakokonaisuutta 55 vuotta täyttäneelle henkilölle, joka on irtisanottu taloudellisella tai tuotannollisella irtisanomisperusteella tämän oltua saman työnantajan palveluksessa vähintään viisi vuotta. Esityksen tavoitteena on edistää 55 vuotta täyttäneiden työllisyysastetta sekä parantaa heidän työmarkkina-asemaansa ja työssä jaksamistaan.

(2)Ehdotus työttömyyspäivärahan lisäpäivien poistamisesta on merkityksellinen perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan perustoimeentuloturvasta huolehtiminen edellyttää sosiaaliturvajärjestelmien laatimista siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä (ks., s. 70 ja, s. 2 ja siinä mainitut lausunnot). Perustuslailla ei ole turvattu mitään nimenomaista lailla säädettyä perustoimeentulojärjestelmää sinänsä, vaan ylipäätään yksilön oikeus perustoimeentulon turvaan (, s. 2/II,, s. 2,, s. 4). Olennaista on, että oikeus perustoimeentuloon on perustuslaissa mainituissa sosiaalisissa riskitilanteissa turvattu jonkin sosiaaliturvajärjestelmän kautta (ks., s. 2/II).

(3)Ehdotetun muutoksen tavoite ikääntyneiden työllistymisen edistämisestä kiinnittyy perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämisvelvollisuuteen, ja sitä voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 118) mukaan lisäpäiväoikeuden poistaminen ei vaikuttaisi ikääntyvien oikeuteen saada työttömyysturvan perus- tai ansiopäivärahaa lähtökohtaisesti samoin edellytyksin kuin muillakin työttömillä. Yksilöllä olisi siten edelleen oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyysturvajärjestelmän kautta lisäpäiväoikeuden poistamisesta huolimatta. Ehdotettu lisäpäiväoikeuden poistaminen, joka perustusvaliokunnan saaman selvityksen valossa ei synnytä uusia väliinputoajaryhmiä ja joka toteutetaan asteittain, ei valiokunnan mielestä muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta.

(4)Ehdotettu uusi 55 vuotta täyttäneitä koskeva muutosturvakokonaisuus, joka muodostuu yhden kuukauden palkkaa vastaavasta muutosturvarahasta ja arvoltaan kahden kuukauden palkkaa vastaavasta muutosturvakoulutuksesta, sekä ehdotetut työaikalain muutokset, jotka vahvistavat 55 vuotta täyttäneiden oikeutta työajan lyhentämiseen, ovat merkityksellisiä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta.

(5)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä yksilöille lailla etuja ja oikeuksia että asetettaessa heille velvollisuuksia (ks. esim., s. 2,; ks. myös, s. 42—43). Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on tähän liittyen katsottu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, etteivät henkilöihin kohdistuvat erottelut saa olla mielivaltaisia eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim., s. 2,, s. 4,, s. 2). Valiokunta on myös katsonut, ettei työttömyyden aikaista toimeentuloa ole välttämätöntä turvata kaikkien osalta samalla tavoin (esim., s. 6).

(6)Hallituksen esityksen perustelujen (s. 122) mukaan tilastotiedon perusteella ei voida tehdä johtopäätöstä, että juuri 55 ikävuoden kohdalla työttömyyden pitkittymisen riskissä tapahtuisi erityisen merkittävä, nopea muutos verrattuna nuorempiin ikäryhmiin. Perustelujen mukaan 55 vuotta täyttäneiden työttömyys pitkittyy kuitenkin todennäköisemmin kuin nuoremmilla ikäryhmillä, ja erityisen todennäköiseltä työttömyyden pitkittyminen vaikuttaa silloin, jos työllistyminen on päättynyt irtisanomiseen tuotannollisilla tai taloudellisilla perusteilla. Hallituksen esityksen mukaan on lisäksi tarkoituksenmukaista, että ikääntyvien työllisyyttä pyrittäisiin parantamaan jo sitä ajankohtaa aiemmin, josta lukien työllistyminen tilastollisesti kääntyy merkittävästi epätodennäköisemmäksi.

(7)Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden, kuten iän, kohdalla korkeat (ks. esim.,, s. 2/I,, s. 2). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim., s. 5—6, ks. myös, s. 6). Valiokunnan mielestä nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä on esitetty hyväksyttäviä, niin lain tarkoitukseen kuin myös perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyyn työllisyyden edistämisvelvollisuuteen kiinnittyviä perusteita ehdotetun sääntelyn merkitsemälle erilaiselle kohtelulle. Ehdotettu sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 §:n kannalta.