Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eläimistä saatavista sivutuotteista annetun lain, Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 6 §:n ja sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi eläimistä saatavista sivutuotteista annettua lakia, Harmaan talouden selvitysyksiköstä annettua lakia ja sakon täytäntöönpanosta annettua lakia.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan syksyllä 2022.

Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen suojan ja kotirauhan, 12 §:n mukaisen asiakirjojen julkisuuden 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan, 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden sekä lainsäädäntövallan delegoimisesta perustuslain 80 §:ssä säädetyn kannalta.

Hallituksen esityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Yleistä

Tarkastustoimivaltuus

Toimijan luotettavuus

Ilmoittajan henkilöllisyyden suojaaminen

(1)Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eläimistä saatavista sivutuotteista annettua lakia (jäljempänä myös sivutuotelaki) ja kahta muuta lakia. Ehdotetut muutokset liittyvät ennen muuta sääntelyn saattamiseen EU:n niin sanotun valvonta-asetuksen (virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista, jotka suoritetaan elintarvike- ja rehulainsäädännön ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä ja kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen soveltamisen varmistamiseksi, sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 999/2001, (EY) N:o 396/2005, (EY) N:o 1069/2009, (EY) N:o 1107/2009, (EU) N:o 1151/2012, (EU) N:o 652/2014, (EU) 2016/429 ja (EU) 2016/2031, neuvoston asetusten (EY) N:o 1/2005 ja (EY) N:o 1099/2009 ja neuvoston direktiivien 98/58/EY, 1999/74/EY, 2007/43/EY, 2008/119/EY ja 2008/120/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 854/2004 ja (EY) N:o 882/2004, neuvoston direktiivien 89/608/ETY, 89/662/ETY, 90/425/ETY, 91/496/ETY, 96/23/EY, 96/93/EY ja 97/78/EY ja neuvoston päätöksen 92/438/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/625) mukaiseksi.

(2)Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (, s. 3,, s. 42,, s. 2,, s. 4). Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä on osin tehty selkoa kansallisesta liikkumavarasta. Valiokunnan käsityksen mukaan liikkumavaran arviointi esityksessä ei kuitenkaan ole kaikilta osin kattavaa ja systemaattista, mikä on omiaan vaikeuttamaan lakiehdotusten valtiosääntöoikeudellista arviointia (vrt., kappale 7).

(3)Tarkastus- ja tiedonsaantioikeutta koskevaa sivutuotelain 50 §:ää ehdotetaan muutettavaksi. Sekä nykyinen että ehdotettu säännös mahdollistavat tietyillä edellytyksillä tarkastuksen myös pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa. Sääntely on tältä osin merkityksellistä perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kannalta.

PeVL 54/2014 vpPeVL 54/2014 vp

(5)Perustuslakivaliokunta on aiemmin viitannut siihen, että EU:n perusoikeuskirjassa turvattu kotirauhan suoja ei ole kaikilta osin yhteneväinen perustuslain 10 §:n 3 momentin kanssa. Se ei esimerkiksi sisällä Suomen perustuslain kaltaista kvalifioitua lakivarausta, minkä vuoksi perusoikeuskirjan kanssa yhdenmukaistakin EU-sääntelyä on toisinaan vaikea ongelmitta sovittaa yhteen Suomen valtiosäännön kanssa (ks. esim., s. 4,, s. 6).

(6)Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. esim., s. 13 ja, s. 6). Suomalaisessa lainsäädännössä tulisi pyrkiä EU-oikeuden kanssa yhteensopiviin ratkaisuihin (, s. 49,, s. 13,, s. 42).

(7)Nyt ehdotetun sivutuotelain perustelujen, valiokunnan saaman muun selvityksen ja myös voimassa olevan 50 §:n sanamuodon valossa kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus 50 §:n 5 momentissa on ainakin osin valvonta-asetuksessa edellytettyä sääntelyä. Mahdollisen kansallisen liikkumavaran ala jää kuitenkin ehdotuksen perustelujen mukaan jossakin määrin epäselväksi. Jollei sääntely 50 §:n 5 momentissa ole kaikilta osin valvonta-asetuksessa tai muussa EU-lainsäädännössä edellytettyä, sääntelyä tulee muuttaa jäljempänä kuvatulla tavalla.

(8)Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks., s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks., s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks., s. 2/II,, s. 2/II ja kokoavasti).

(9)Nyt ehdotetussa 50 §:n 5 momentissa mainituista rikoksista eläintaudin leviämisvaaran aiheuttamisesta (rikoslain 44 luvun 4 a §) tuomitaan sakkoa tai vankeutta enintään kuusi kuukautta. Sen sijaan seuraamuksena momentissa viitatusta sivutuotelain 72 §:n mukaisesta eläimistä saatavia sivutuotteita koskevien säännösten rikkomisesta on sakkorangaistus. Kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus pelkän eläimistä saatavia sivutuotteita koskevien säännösten rikkomista koskevan epäilyn perusteella ei siten ole oikeasuhtaista eikä sääntely tältä osin ole sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettua rikosten selvittämistä koskevan käytännön kanssa.

(10)Lisäedellytykseksi sivutuotelain 72 §:n mukaisen rikkomuksen vuoksi tehtävälle tarkastukselle ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi, että epäillään eläimistä saatavia sivutuotteita koskevien säännösten rikkomista, josta voi aiheutua vaaraa ihmisten tai eläinten terveydelle. Esityksen säätämisjärjestysperustelujen (s. 30) valossa tarkastusoikeus on näin pyritty kytkemään oikeushyviin, jotka kiinnittyvät muun muassa perustuslain 19 ja 20 §:n sääntelyyn. Siten tarkoituksena lienee, että tarkastus kotirauhan piirissä olisi perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämätön perusoikeuksien turvaamiseksi.

(11)Perustuslakivaliokunta on painottanut, että perustuslain 10 §:n 3 momentin sanamuoto on siinä mielessä ehdoton, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen (ks. esim., s. 3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mielestä kotirauhan suojaa rajoittavalla toimenpiteellä tulee olla selvä ja riittävän läheinen yhteys johonkin perustuslaissa turvattuun perusoikeussäännökseen, jotta tällainen toimenpide olisi välttämätön perusoikeuksien turvaamiseksi. Valiokunta on esimerkiksi katsonut palotarkastuksen kotirauhan piiriin ulottuvana toimenpiteenä olevan sillä tavoin välttämätön perusoikeuksien, kuten oikeuden elämään ja turvallisuuteen, sekä omaisuudensuojan suojaamiseksi kuin perustuslaissa tarkoitetaan. Samoin onnettomuustutkintaa voidaan valiokunnan mukaan tehdä kotirauhan piirissä, vaikka yhteys perusoikeuksien turvaamiseen saattaa olla etäisempi, mutta voidaan yleisesti arvioida onnettomuustutkinnalla ehkäistävän tulevaisuuden perusoikeusuhkia (, s. 2/I).

(12)Perustuslakivaliokunta on toistuvasti edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että esimerkiksi tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (ks. esim., s. 3/I-II ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan esimerkiksi laitteiden ja laitteistojen sähköturvallisuutta voidaan valvoa kotirauhan piiriin ulottuvin tarkastuksin sääntelyllä, josta käyvät riittävän täsmällisesti ilmi ne perusoikeuksien turvaamiseen liittyvät seikat, joiden valvomiseksi tarkastusvaltuudet ovat välttämättömiä ja joiden valvomiseksi tarkastus voidaan toimittaa (esimerkiksi ihmisten elämän ja turvallisuuden suojaaminen), ja joka on täsmennetty koskemaan tilanteita, joissa on konkreettinen ja perusteltu epäily perusoikeuksien vaarantumisesta (, s. 3—6).

(13)Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt 50 §:n 5 momentissa ehdotettu sanamuoto on varsin väljä. Ottaen huomioon perustuslain 10 §:n 3 momenttiin sisältyvä välttämättömyysvaatimus sääntelyä tulee tiukentaa. Jollei kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus ole kaikilta osin EU-lainsäädännössä edellytettyä, tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

(14)Sivutuotelakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 41 a §, jossa säädetään toimijan luotettavuudesta. Säännöksen perustelujen valossa luotettavuusedellytyksen on tarkoitus koskea lain 33 §:ssä tarkoitettuja ilmoitusvelvollisia ja hyväksymistä edellyttäviä toimijoita. Tällainen rajaus ei kuitenkaan käy ilmi 41 a §:n sanamuodosta. Sääntelyä tulee täsmentää, jollei rajaus yksiselitteisesti käy ilmi muustakaan lainsäädännöstä.

PeVL 6/2019 vpPeVL 6/2019 vp

(16)Sivutuotelain 65 ja 66 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi seuraamuksista tilanteessa, jossa toimija ei enää täytä luotettavuusedellytyksiä. Toiminta voidaan 65 §:n mukaan keskeyttää ja hyväksyminen 66 §:n mukaan peruuttaa tilapäisesti tai lopullisesti, jos toimija ei enää ole 41 a §:ssä tarkoitetulla tavalla luotettava ja peruste, jonka takia toimijaa ei pidetä luotettavana, on luonteeltaan olennainen ja vakava, eikä toimija ole viranomaisen määräyksestä huolimatta korjannut epäkohtaa.

(17)Toiminnan keskeyttämisen ja hyväksymisen peruuttamisen edellytykset 65 ja 66 §:ssä täyttävät perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä elinkeinolupien peruuttamiselle asetetut vaatimukset, eikä sääntelystä ole tältä osin huomautettavaa (ks.esim., s. 7,, s. 3 ja, s. 2). Valiokunta ei kuitenkaan pidä aivan asianmukaisena, että edellytykset vaikutuksiltaan mahdollisesti kovinkin erilaisten viranomaisen toimivaltuuksien käyttämiselle ovat keskenään yhteneväiset.

(18)Rikkomuksista ilmoittajan henkilöllisyyden suojaamisesta ehdotetaan säädettävän sivutuotelain 74 a §:ssä. Jos ilmoituksen valvontaviranomaiselle sen valvontaan kuuluvien säännösten todellisesta tai epäillystä rikkomisesta on tehnyt luonnollinen henkilö, hänen henkilöllisyytensä on 74 a §:n mukaan pidettävä salassa, jos henkilöllisyyden paljastamisesta voidaan olosuhteiden perusteella arvioida aiheutuvan haittaa hänelle.

(19)Sääntely on merkityksellistä perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädetyn julkisuusperiaatteen kannalta. Perustuslakivaliokunta pitää pyrkimystä suojata ilmoittajan henkilöllisyyttä hyväksyttävänä perusteena rajoittaa julkisuutta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettu sääntely muistuttaa paljolti viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 15 kohdassa salassapidosta säädettyä. Maa- ja metsätalousvaliokunnan tulee vielä tarkoin harkita nyt ehdotetun erityissäännöksen tarvetta. Perustuslakivaliokunta huomauttaa myös, että eduskunta on julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä korostanut pidättyvää suhtautumista viranomaisten tietojen salassapitoa koskevien säännösten sijoittamiseen erityislainsäädäntöön (,, s. 7/II, ks. myös, kappale 38,, s. 9,, s. 2).