Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä. Esityksen tavoitteena on tehostaa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen ennalta estämistä siten, että lainsäädäntö perustuu aiempaa voimakkaammin riskien arvioimiseen. Esityksellä pantaisiin täytäntöön rahanpesua ja terrorismin rahoittamista koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi.
Lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017 tai mahdollisimman pian.
Hallituksen esitykseen sisältyy laajat säätämisjärjestysperustelut, joissa lakiehdotuksia arvioidaan perustuslain 2, 6, 10, 12, 15, 18, 21 ja 124 §:n kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan erityisesti esityksen 1. ja 2. lakiehdotukset sisältävät perustuslain kannalta merkityksellistä sääntelyä, minkä johdosta esityksestä on syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohdat
Kotirauha
Sopimusvapaus ja elinkeinovapaus
Hallinnolliset seuraamukset
Tietojen antaminen rahanpesun valvontarekisteristä
Voimassa oleva rahanpesua koskeva lainsäädäntö on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Ehdotettu laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä kumoaisi voimassaolevan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (503/2008), josta perustuslakivaliokunta antoi lausunnon. Nyt kumottavaksi ehdotettu laki puolestaan korvasi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain (ks.). Valiokunta on arvioinut lisäksi lakiehdotusta, jolla mainitun lain soveltamisalaa laajennettiin koskemaan rikoslain 34 luvun 9 b §:ssä tarkoitetun terrorismin rahoittamisen estämistä ja selvittämistä ja siihen lisättiin säännökset ilmoitusvelvollisten tunnistamis-, huolellisuus- ja ilmoitusvelvollisuudesta (). Lausuntokäytäntöönsä viitaten valiokunta ei pitänyt laajennuksia ja lisäyksiä ongelmallisina perustuslain 18 §:n 1 momentissa suojatun elinkeinonvapauden tai perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.
Valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä on myös, että ehdotuksessa on pääosin kyse Euroopan unionin lainsäädännön implementoinnista. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. myös, s. 4,, s. 2/II ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunnan mielestä tämä edellyttää, että hallituksen esityksessä selostetaan asianmukaisesti valtioneuvoston käsitys kansallisen liikkumavaran alasta (ks. myös, s. 4). Valiokunta pitää valitettavana, että nyt arvioitavana oleva lakiesitys ei tältä osin täytä hyvän lainvalmistelun kriteereitä.
Muilla valvontaviranomaisilla kuin Patentti- ja rekisterihallituksella on 1. lakiehdotuksen 7 luvun 3 §:n mukaan oikeus lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi toimittaa tarkastus myös pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa, jos voidaan perustellusti epäillä, että ilmoitusvelvollinen on tahallaan tai huolimattomuudesta vakavasti, toistuvasti tai järjestelmällisesti laiminlyönyt tai rikkonut tätä lakia 8 luvun 3 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks., s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks., s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks., s. 2/II ja kokoavasti).
Ehdotettu kotirauhan suojan piiriin ulottuva tarkastustoimivalta olisi mahdollinen jo verraten lievien laiminlyöntien ja rikkeiden johdosta, joten sitä voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä pitää oikeasuhtaisuuden kannalta lähtökohtaisesti ainakin jossain määrin ongelmallisena. Toisaalta valvonnan kohteena oleva toiminta tapahtuu perustelujen mukaan usein kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa (HE s. 160), mikä puoltaa tarkastustoimivallan tehokkuuden turvaamiseksi tarkastusten ulottamista myös kotirauhan piiriin. Tarkastustoimivaltuudet liittyvät myös EU-sääntelyyn ja erityisesti neljännen rahanpesudirektiivin toimeenpanoon. Kyseisessä direktiivissä ei tosin nimenomaisesti edellytetä tarkastusten ulottamista kotirauhan piiriin. Direktiivin 58 artiklan 4 kohdassa edellytetään kuitenkin, että viranomaisilla on tarvittavat valvonta- ja tutkintavaltuudet, minkä lisäksi EU-oikeuden toimeenpanolta edellytetään yleensä tehokkuutta. Hallituksen esityksen perusteella jää kuitenkin tältäkin osin epäselväksi, miltä osin implementoitava EU-lainsäädäntö jättää kansalliselle lainsäätäjälle harkintavaltaa tarkastussääntelyn toteuttamiseen.
Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on myös se, että tarkastustoimivallan käyttöä on toimivaltasäännöksessä rajattu. Säännösehdotuksessa asetetaan tarkastuksen toimittamisen edellytykseksi, että viranomaisella on perusteltu syy epäillä vakavaa, toistuvaa tai järjestelmällistä rahanpesulain rikkomista, minkä lisäksi tarkastuksen on oltava välttämätön tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi. Toimivaltasääntely on siten perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla sidottu myös tarkastuksen välttämättömyyttä koskevaan edellytykseen. Valiokunnan mielestä ehdotettu tarkastustoimivaltuus ei tällaisessa sääntely-yhteydessä ole ongelmallinen perustuslain 10 §:n kannalta.
Lakiehdotuksessa on monia säännöksiä, jotka merkitsevät puuttumista perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen ja perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Tällaisia säännöksiä on perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 7 luvun 6 §:ssä säädetään toimivallasta kieltää ilmoitusvelvollisen tekemän päätöksen tai sen suunnitteleman toimenpiteen toteutus ja toimivallasta velvoittaa ilmoitusvelvollinen lopettamaan toiminnassaan soveltamansa menettely tietyin edellytyksin. Rahanpesun selvittelykeskuksen määräyksestä liiketoimen keskeyttämisestä säädetään 2. lakiehdotuksen 6 §:ssä. Pykäläehdotuksen mukaan rahanpesun selvityskeskuksella olisi toimivalta määrätä liiketoimi keskeytettäväksi enintään kymmenen arkipäivän ajaksi.
Ehdotusta valituskielloksi ei kuitenkaan sisälly ehdotettavaan lakitekstiin, ja valiokunnan mielestä on selvää, että pelkästään perustelulausumalla tai luonnehtimalla kielto tilapäiseksi ei voida kieltää muutoksenhakua viranomaisen kieltopäätökseen. Koska kieltopäätöksellä olisi välittömiä vaikutuksia kiellon kohteena olevan oikeuksiin ja velvollisuuksiin, valituskiellon säätäminen olisi ristiriidassa perustuslain 21 §:ssä taatun oikeusturvan kanssa (ks., s. 3,, s. 3/II). Hallintovaliokunnan on syytä täsmentää sääntelylle esitettäviä perusteluita.
Esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 8 luvussa ehdotetaan säädettäväksi rikemaksusta ja seuraamusmaksusta. Valvontaviranomainen voi ehdotuksen mukaan määrätä tällaisia maksuja seuraamukseksi laissa tai EU:n asetuksessa säädettyjen velvollisuuksien rikkomisesta tai laiminlyönnistä.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan tällaiset maksut eivät ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin veroja kuin maksujakaan vaan lainvastaisesta teosta määrättäviä sanktioluonteisia hallinnollisia seuraamuksia. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (,,, s. 2/I,, s. 2/I ja, s. 2/II). Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Valiokunta on myös katsonut, että kyse on merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (,,, s. 2/I,, s. 2/II,, s. 2/I ja, s. 2—3). Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (,,, s. 2/II,, s. 2/II ja, s. 5/I).
Lisäksi säännösten tulee täyttää sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (ks. esim.,). Valiokunta on myös pitänyt ns. ankaraan vastuuseen ja ns. käännetyn todistustaakan varaan perustuvaa seuraamuksen määräämistä perustuslain 21 §:ään sisältyvän syyttömyysolettaman vastaisena (, s. 7/I,, ks. myös).
Esitykseen sisältyvät säännökset hallinnollisista seuraamuksista täyttävät pääosin perustuslakivaliokunnan käytännössä tällaiselle sääntelylle asetetut vaatimukset. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota eräisiin seikkoihin.
Oikeushenkilölle määrättävä rikemaksu on 1. lakiehdotuksen 8 luvun 1 §:n 3 momentin mukaan vähintään 5 000 euroa ja enintään 100 000 euroa. Luonnolliselle henkilölle määrättävä rikemaksu on vähintään 500 euroa ja enintään 10 000 euroa. Luotto- tai rahoituslaitokselle määrättävä seuraamusmaksu saa olla enintään joko kymmenen prosenttia tekoa tai laiminlyöntiä edeltävän vuoden liikevaihdosta tai viisi miljoonaa euroa, sen mukaan kumpi on suurempi, ja Finanssivalvonnan luonnolliselle henkilölle määräämä seuraamusmaksu enintään viisi miljoonaa euroa. Seuraamusmaksu saa kuitenkin olla enintään kaksi kertaa suurempi kuin teolla tai laiminlyönnillä saatu hyöty, jos se on määritettävissä. Muulle oikeushenkilölle tai luonnolliselle henkilölle määrättävä seuraamusmaksu saa olla enintään joko kaksi kertaa suurempi kuin teolla tai laiminlyönnillä saavutettu hyöty, jos se on määritettävissä, tai miljoona euroa, sen mukaan kumpi on korkeampi.
Ehdotettuja varsin huomattavia enimmäisseuraamuksia edellytetään osin neljännen rahanpesudirektiivin 59 artiklassa. Lakiehdotuksen ja sen perustelujen valossa jää kuitenkin jossakin määrin epäselväksi, miltä osin seuraamussääntelyssä on kansallista liikkumavaraa seuraamusten laadun ja esimerkiksi rikemaksun suuruuden osalta. Hallintovaliokunnan on syytä direktiivisääntelyn mahdollistamissa rajoissa vielä arvioida seuraamusten laadun ja suuruuden oikeasuhtaisuutta (ks. myös,).
Hallinnollisia rangaistusseuraamuksia koskeva sääntely on merkityksellistä myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan sisältämän ns. ne bis in idem -säännön kannalta. Sen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti. Ne bis in idem -sääntö on otettu 1. lakiehdotuksessa huomioon 8 luvun 6 §:n säännöksellä siitä, ettei rikemaksua tai seuraamusmaksua voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa, tai sille, jolle on samasta teosta annettu lainvoimainen tuomio.
Lisäksi 1. lakiehdotuksen 8 luvun 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että Oikeusrekisterikeskus palauttaa hakemuksesta jo maksetun rikemaksun ja seuraamusmaksun, jos samasta teosta, jonka perusteella rikemaksu tai seuraamusmaksu on määrätty, tuomitaan rangaistus rikoslain 32 luvun 6—10 §:n perusteella.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan aluehallintovirasto saisi saattaa rahanpesun valvontarekisteristä henkilötietoja yleisesti saataville sähköisen tietoverkon kautta. Myös muutettavaksi ehdotetun kaupparekisterilain 1 a §:n 2 momentin mukaan rekisteriviranomainen saisi saattaa kaupparekisteristä henkilötietoja yleisesti saataville sähköisen tietoverkon kautta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen julkistamista perustuslain puitteissa mahdollisena toteuttaa ehdotetulla tavalla julkisena tietopalveluna, jos sille on oikeusturvan takeiden ja perusoikeusjärjestelmän tavoitteiden kannalta hyväksyttävät perusteet (, s. 4/II—5/I,s. 2/I—3/II). Valiokunnan mukaan yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta on kuitenkin olennaista, että ehdotetun kaltaisesta internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Tällaista rajausta pidettiin edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä arvioitaessa varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun luomisen mahdollistavaa esitystä (, s. 3/I). Luovutettavien tietojen sisältö ja sääntelykonteksti poikkeavat nyt tuolloin arvion kohteena olleesta (ks. myös, s. 6—7). Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että nyt arvioitavana olevan rekisterin sisällön ja tarkoituksen kannalta perusteltu rajaus hakujen yksittäisyydestä sisällytetään implementoitavana olevan direktiivin asettamissa puitteissa myös nyt arvioitavana olevan lakiehdotuksen säännöksiin julkisista tietopalveluista.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.