Hallituksen esitys eduskunnalle eläketukilaiksi ja laiksi tuloverolain 63 b §:n muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi eläketukilaki. Esitykseen sisältyy lisäksi ehdotus tuloverolain muuttamisesta.

Esitys liittyy valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2017.

Esitykseen sisältyy säätämisjärjestysperustelut. Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion perusteet

Yhdenvertaisuus

39/2005 Esityksessä ehdotetaan, että ne ennen 1 syyskuuta 1956 syntyneet henkilöt, jotka ovat työttöminä ollessaan erityisesti kärsineet finanssikriisin aiheuttamasta taantumasta ja työmarkkinoiden epävakaudesta, saisivat työmarkkinatuen sijasta mahdollisuuden eläketukeen. Työttömällä säilyisi edelleen oikeus hakea kaikkea lakisääteistä sosiaaliturvaa. Ehdotuksella ei alenneta kenenkään maksussa olevaa sosiaaliturvaa. Muilla kuin eläketuen piiriin kuuluvilla henkilöillä oikeus sosiaaliturvaan säilyisi entisellään, ja pitkäaikaistyöttömien tilannetta pyrittäisiin parantamaan ensisijaisesti työvoimapoliittisin sekä työttömyysturvajärjestelmän keinoin. Nyt ehdotettua lakia asiallisesti monin paikoin vastaava eräiden pitkäaikaisesti työttöminä olleiden henkilöiden eläketuesta annettu laki () säädettiin vailla perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta.

Oikeus eläketukeen olisi 1. lakiehdotuksen 2 §:n mukaan vain henkilöllä, joka on syntynyt ennen 1 päivää syyskuuta 1956. Lakiehdotus merkitsee, että ennen ja jälkeen 1 päivää syyskuuta 1956 syntyneiden henkilöiden oikeus perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaiseen perustoimeentulon turvaan määräytyisi erilaisin perustein. Sääntelyä on tämän johdosta arvioitava erityisesti perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen kannalta.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia ihmisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (, s. 42—43, ks. myös, s. 3/I).

Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännöksessä lueteltuja erotteluperusteita voidaan pitää syrjintäkiellon ydinalueena. Luetteloa ei ole kuitenkaan tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema, varallisuus, yhdistystoimintaan osallistuminen, perhesuhteet, raskaus, aviollinen syntyperä, seksuaalinen suuntautuminen ja asuinpaikka (, s. 43—44, ks. myös, s. 3/I).

Perustuslain säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän (esimerkiksi lapset ja vähemmistöt) asemaa ja olosuhteita parantavia toimia (ks., s. 44,, s. 3). Hallituksen esityksessä on kyse kuitenkin tarkkaan ikärajaan perustuvasta sääntelystä, jota perustuslakivaliokunta on erityisesti pitänyt perusoikeusherkkänä perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkielto huomioon ottaen (ks., s. 5/I).

Perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle erilaisen kohtelun mahdollistavalle hyväksyttävälle perusteelle asetettavat vaatimukset ovat valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla korkeat (ks. esim.,, s. 2/I,, s. 2). Hyväksyttävän perusteen on valiokunnan käytännössä edellytetty olevan asiallisessa ja kiinteässä yhteydessä lain tarkoitukseen (ks. esim., s. 5—6). Perustuslakivaliokunta on tiivistänyt ikärajoihin perustuvan erottelun hyväksyttävyyden siten, että huomioon on otettava ensinnäkin normatiivinen näkökulma, erityisesti perusoikeusjärjestelmä, toiseksi ehdotetun erottelun perusteluiksi esitetyt tosiasiat ja kolmanneksi tosiasialliset mahdollisuudet saavuttaa ehdotetulla erottelulla sääntelylle asetetut päämäärät (, s. 6/II).

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa viitataan siihen, että ehdotuksen avulla pyritään positiivisen erityiskohtelun avulla takaamaan riittävä toimeentulo niille iäkkäille henkilöille, jotka ovat vailla omia vaikutusmahdollisuuksiaan jääneet erityisesti heikentyneen taloustilanteen johdosta pitkäaikaisesti vaille työtä. Heidän kohdallaan työllistämistoimenpiteiden arvioidaan kestävän niin pitkään, että he ehtisivät täyttää vanhuuseläkeiän. Työttömyyden keston arvioinnin sekä työttömyyden tarkastelujakson pituuden osalta on rajauksen perusteina hallituksen esityksen mukaan huomioitu maailmantalouden taantuman ajoittuminen sekä vastaavaan aikaan tapahtunut pitkäaikaistyöttömyyden kehitys. Näiden syiden lisäksi eläketuen perusteluksi viitataan toisaalla lakiehdotuksen perusteluissa työvoimahallinnon resurssitarpeiden kasvun hillitsemisen tarpeeseen.

Perustuslakivaliokunnan mielestä työvoimahallinnon resurssitarpeiden kasvun hillitseminen samastuu perusteiltaan valiokunnan aiemmin arvioimaan hallinnollisen työn keventämispyrkimykseen. Valiokunnan käytännön mukaan tällainen hallinnollisen työn keventämispyrkimys on sinänsä ymmärrettävä syy, mutta se ei valiokunnan mukaan voi olla perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu hyväksyttävä peruste ikärajan asettamiselle (, s. 6/II—7/I). Valiokunnan käytännön mukaan kuitenkin esimerkiksi pitkäaikaistyöttömän aseman parantaminen työmarkkinoilla voi toimia hyväksyttävänä perusteena pitkäaikaistyöttömien erilaiselle kohtelulle (, s. 2). Valiokunta on viitannut myös siihen, että yli 60-vuotiaiden työllistyminen näyttäisi olevan huomattavasti muita ikäryhmiä vaikeampaa, minkä vuoksi muita ikäryhmiä pitkäkestoisemman palkkatuen mahdollistamiselle oli valiokunnan mielestä olemassa selvästi hyväksyttävät perusteet (, s. 2/II—3/I). Valiokunnan mielestä positiiviselle erityiskohtelulle on säätämisjärjestysperusteluissa esitetty perustuslain 6 §:ssä edellytetyt hyväksyttävät perusteet.

Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen siitä, etteivät henkilöihin kohdistuvat erottelut saa olla mielivaltaisia eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim., s. 2,, s. 4,, s. 6). Valiokunnan mielestä nyt arvioitava lakiehdotus sisältää etuuden edellytyksiä koskevan tarkkarajaisen ja täsmällisen sääntelyn, joka ei muodostu sisällöltään oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaiseksi.

Lakiehdotus ei kuitenkaan koske kaikkia sen voimassaolon aikana 60 vuotta täyttäneitä ja viisi vuotta lähes yhtäjaksoisesti työttömänä olleita henkilöitä, vaan eläketuen edellyttämä 60 vuoden ikä on tullut täyttää ennen 1 päivää syyskuuta 2016. Kyse on siis 1. lakiehdotuksen 1 §:n tarkoitussäännöksenkin mukaan kertaluonteisesta eläketuesta. Kertaluonteisuutta ei lakiehdotuksessa tarkemmin perustella. Lakiehdotuksen perusteluissa viitataan kuitenkin siihen, että eläketuen tarkoituksena on parantaa pitkään työttömänä olleiden, hieman ennen tai juuri kansainvälisen finanssikriisin aiheuttaman taantuman työttömäksi jääneiden henkilöiden asemaa. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan päivämäärä on valittu siten, että henkilö ei ole voinut vaikuttaa työttömyyden kestoon ja sitä kautta eläketuen saamisen edellytyksiin tietoisena eläketuen mahdollisuudesta.

Perustuslakivaliokunnan mielestä kertaluonteinen sääntely ei näin ymmärrettynä muodosta perustuslain 6 §:n kannalta ongelmallista kokonaisuutta. Perustuslain 6 §:n kanssa paremmin sopusoinnussa olisi kuitenkin sääntelyratkaisu, joka ei perustuisi näin ehdottomaan ja tarkkaan määräpäivään perustuvaan ikärajasääntelyyn.