Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi opintotukilakia ja tuloverolakia.
Esitys liittyy valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.
Lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1 päivänä elokuuta 2017.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan perustuslaissa turvattujen sivistyksellisten oikeuksien ja sosiaaliturvan oikeuksien sekä perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotuksiin ei sisälly sellaisia perusoikeuksien rajoituksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Asiasta on kuitenkin niin harkittaessa syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Opintorahan ja valtiontakauksen määrä Asumislisää koskeva sääntely Tukiajan lyhentäminen Vanhempien tulojen huomioon ottaminen
Esityksessä ehdotetaan, että opintorahan enimmäismäärää pienennetään 303,19 eurosta 250,28 euroon. Muutoksen myötä korkeakouluopiskelijan opintorahan enimmäismäärä olisi sama kuin toisen asteen opiskelijan opintorahan. Opintolainan valtiontakauksen määrää ehdotetaan korotettavaksi. Esimerkiksi Suomessa opiskelevalla yli 18-vuotiaalla takauksen määrä suurenisi 400 eurosta 650 euroon kuukaudessa. Tällainen muutos on perustuslakivaliokunnan mielestä omiaan korostamaan sitä opintotukijärjestelmän erityispiirrettä, että opiskelijan toimeentulo koostuu paitsi opintorahasta myös opintoja varten myönnettävästä lainasta.
Julkisen vallan on perustuslain 16 §:n 2 momentin perusteella turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden estämättä. Säännöksellä on julkiselle vallalle asetettu yleinen velvollisuus huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (, s. 64/I ja, s. 2/I). Oikeus saada muuta kuin perusopetusta varattomuuden estämättä on turvattava sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Sääntelyvaraus edellyttää oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (, s. 12/I ja, s. 2/I). Opintotukea koskeva lainsäädäntö täyttää omalta osaltaan perustuslain 16 §:n 2 momentissa säädettyä toimeksiantoa (,,).
Korkeakouluopiskelijan opintorahan enimmäismäärä pienenisi ehdotuksen myötä varsin merkittävästi, itsenäisesti asuvalla opiskelijalla noin 26 prosenttia ja vanhempansa luona asuvalla noin kolmasosan. Toisaalta opintolainan valtiontakausta korotettaisiin enemmän kuin opintorahoja vähennetään. Näin ollen opintorahan ja valtion lainatakauksen yhteenlaskettu määrä suurenisi kaikilla tukea saavilla opiskelijoilla. Opintorahan enimmäismäärän pienentämisestä huolimatta muutoksella voidaan arvioida olevan mahdollista saavuttaa lakiehdotukselle esitetty hyväksyttävä tavoite siitä, että opintotukijärjestelmä turvaisi mahdollisuuden kokopäiväiseen opiskeluun.
Perustuslain 16 §:n 2 momentti ei sellaisenaan turvaa opintorahan säilymistä nimenomaan nykytasolla tai edellytä sen korottamista yleisen kustannustason mukaisesti (). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista olevan, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim.). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks.ja esim.ja). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (). Tällaisesta vaarantamisesta ei nyt ehdotetussa sääntelyssä ole kyse.
Asumisen tukea koskevalla sosiaaliturvalla on perusoikeuksien kannalta merkitystä erityisesti perustuslain 19 §:n 4 momentin kannalta (,). Säännöksen mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain mukaista toimintavelvoitetta muun muassa asumistukijärjestelmän kautta. Yleisesti ottaen asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetun perustoimeentulon turvan ja 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon kannalta (,). Nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä merkitykselliseksi muodostuu sääntelyn suhde perustuslain 16 §:n 2 momenttiin.
Perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (, s. 70/II,, s. 10/II). Myös perustuslain 16 §:n 2 momenttiin sisältyvä sääntelyvaraus edellyttää siinä säännellyn oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (, s. 12/I,, s. 2/I). Perustuslain 16 tai 19 §:stä ei siten johdu estettä sille, että asumiseen liittyvien etuuksien saajaryhmä siirtyy yhdestä etuusjärjestelmästä toiseen. Sääntelyn arvioinnissa merkitystä on kuitenkin sillä, millaiseksi tuensaajien asema muodostuu muutoksen myötä.
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 38) mukaan asumisen tuki joko pysyisi nykyisellään tai suurenisi noin 120 000 opiskelijalla eli 64 prosentilla nykyisistä asumislisän saajista. Asumisen tuki poistuisi kokonaan tai pienenisi vähintään 300 euroa vuodessa 54 000 opiskelijalla. Arvioitaessa asumisen tuen merkitystä opiskelijan toimeentuloon on otettava huomioon myös opintolainan valtiontakauksen määrän korotus.
Korkeakouluopiskelua varten myönnettävän opintotuen enimmäisaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi pääsääntöisesti 54 tukikuukauteen. Voimassaolevan lain mukaan enimmäismäärä on 64 tukikuukautta. Lisäksi tukeen oikeuttavaa aikaa yhden korkeakoulututkinnon suorittamista varten lyhennettäisiin kahdella kuukaudella.
Opintotukilain 19 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että opintorahaa myönnettäessä otettaisiin huomioon vanhempien tulot vain, jos muussa oppilaitoksessa kuin korkeakoulussa opiskeleva on alle 20-vuotias ja asuu vanhempansa luona. Voimassa olevan lain mukaan vanhempien tulot otetaan huomioon, vaikkei alle 20-vuotias muussa kuin korkeakoulussa opiskeleva asuisi vanhempansa luona.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin pitänyt opintotukilain sääntelyratkaisua osin kyseenalaisena erityisesti siltä osin kuin se kohdistuu muualla kuin vanhempansa luona asuviin opiskelijoihin (). Valiokunnan mukaan perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyyn ei ole hyvin sovitettavissa se, että korkeakouluopiskelijoiden osalta vanhempien tulot eivät vaikuta opintotuen määrään, mutta 18‑ ja 19-vuotiaiden muiden kuin korkeakoulussa opiskelevien kohdalla vanhempien tulot saattavat vaikuttaa opintotukeen (,).
Perustuslakivaliokunta pitää nyt ehdotettua sääntelyä merkittävänä parannuksena nykytilaan verrattuna. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 53) todetaan, että tavoitteena on yhtenäistää tarveharkintaperusteita edelleen siten, että vanhempien tulojen vähentävä vaikutus opintorahaan poistetaan myös vanhemman luona asuvien 18‑ ja 19-vuotiaiden muiden kuin korkeakouluopiskelijoiden osalta. Valiokunta pitää tällaista uudistusta tärkeänä perustuslain yhdenvertaisuussääntelyn ja perustuslain 16 §:n 2 momentin sen säännöksen kannalta, jonka mukaan mahdollisuus saada muuta kuin perusopetusta on turvattava yhtäläisesti.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.