Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia.

Esitys perustuu valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2017. Yleisen asumistuen menojen säästöjä koskevat lainmuutokset tulisivat kuitenkin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotusta arvioidaan perustuslain 19 §:ssä turvattujen sosiaaliturvaan liittyvien oikeuksien kannalta. Esitys ei hallituksen käsityksen mukaan vaaranna perustuslain 19 §:ssä turvattuja oikeuksia, minkä vuoksi hallitus katsoo, että ehdotetut lainmuutokset voidaan käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä. Asiasta on kuitenkin niin harkittaessa syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia. Lakiehdotuksen mukaan Suomessa asuvat opiskelijat siirrettäisiin yleisen asumistuen piiriin niin, että opiskelijoiden oikeus asumistukeen ratkaistaisiin yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella. Lisäksi valtiosääntöoikeudellisesti on merkityksellistä, että yleisen asumistuen myöntämisessä huomioon otettavia tuloja muutettaisiin siten, että opintotuen opintoraha otettaisiin tulona huomioon. Myös yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoitettaisiin.

Hallitus antoi eduskunnalle samanaikaisesti nyt arvioitavan esityksen kanssa esityksen laeiksi opintotukilain ja tuloverolain 127 d §:n muuttamisesta (). Esitysten yhteisenä tavoitteena on parantaa opiskelijan toimeentuloa ja toteuttaa hallitusohjelmassa julkisille menoille asetettuja säästötavoitteita. Perustuslakivaliokunta on antanut mainitusta esityksestä lausunnon.

Julkisen vallan on perustuslain 16 §:n 2 momentin perusteella turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden estämättä. Säännöksellä on julkiselle vallalle asetettu yleinen velvollisuus huolehtia muun muassa siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (, s. 64/I ja, s. 2/I). Oikeus saada muuta kuin perusopetusta varattomuuden estämättä on turvattava sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Sääntelyvaraus edellyttää oikeuden turvaamista koskevien säännösten antamista lain tasolla, mutta jättää sääntelyn tarkemman sisällön lainsäätäjän harkintavaltaan (, s. 12/I ja, s. 2/I). Opintotukea koskeva lainsäädäntö täyttää perustuslakivaliokunnan mukaan omalta osaltaan perustuslain 16 §:n 2 momentissa säädettyä toimeksiantoa (ks.,ja). Valiokunnan mielestä opiskelijoiden osalta asumisen tukemista koskeva sääntely on merkityksellistä mainitun perustuslain säännöksen kannalta riippumatta asumisen tukemiseen valitusta järjestelmästä ja sen sääntelytavasta.

Asumisen tukea koskevalla sosiaaliturvalla on perusoikeuksien kannalta merkitystä myös perustuslain 19 §:n 4 momentin kannalta (ja). Säännöksen mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain mukaista toimintavelvoitetta muun muassa asumistukijärjestelmän kautta. Yleisesti ottaen asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetun perustoimeentulon turvan ja 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon kannalta (ja). Nyt käsillä olevassa sääntely-yhteydessä merkitykselliseksi muodostuu sääntelyn suhde perustuslain 16 §:n 2 momenttiin.

Perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin (ks., s. 70/II ja, s. 10/II). Perustuslain 19 §:stä ei siten myöskään johdu estettä sille, että asumiseen liittyvien etuuksien saajaryhmä siirtyy yhdestä etuusjärjestelmästä toiseen. Sääntelyn arvioinnissa merkitystä on kuitenkin sillä, millaiseksi tuensaajien asema muodostuu muutoksen myötä.

Perustuslain 16 §:n 2 momentti tai perustuslain 19 § ei sellaisenaan turvaa opintososiaalisten etuuksien säilymistä nimenomaan nykytasolla tai edellytä korottamista yleisen kustannustason mukaisesti (ks. esim., s. 2). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim., s. 2—3 ja, s. 8).

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks.ja esim.ja). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (, s. 3). Perustuslakivaliokunta on lisäksi antanut perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten (ks., s. 4—5 ja, s. 3) perusteella valtiosääntöisesti painoarvoa myös heikennyksen keston rajaukselle sitä perustelevien julkistalouden vakavien rahoitusvaikeuksien odotettavissa olevaan kestoon nähden (ks., s. 3 ja, s. 3) ja etuuksien tason suhteeseen julkisen talouden tilaan (ks. esim., s. 3). Valiokunnan mukaan selvää on myös se, että heikennys ei saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim., s. 3). Valiokunnan mielestä nyt esitetyt muutokset eivät tee tyhjäksi perusoikeuksien ydinsisältöä eikä esitys muodostu perusoikeuksina turvattujen oikeuksien perustuslainsuojan vastaiseksi.

PeVL 17/2014 vp

65/1994 Perustuslakivaliokunta on erityisesti perustoimeentulon turvan yhteydessä korostanut sosiaalisten perusoikeuksien yksilöllistä luonnetta (ks. esim., s. 3/I ja, s. 5). Opintotukilaissa () tarkoitettu asumislisä on luonteeltaan yksilöllinen etuus. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuutta pitänyt tärkeänä, että yleistä asumistukijärjestelmää pyritään kehittämään yksilöllisempään suuntaan. Valiokunta viittasi tuolloin kehittämisen olevan perusteltua esimerkiksi samalla tavoin kuin eläkkeensaajan asumistuessa ja opiskelijan asumislisässä on jo tehty (, s. 3/II). Ottaen huomioon yleisen asumistuen tarkoituksen alentaa kaikkien asunnossa asuvien asumismenoja valiokunta ei kuitenkaan katsonut ehdotetun ruokakuntakohtaisen sääntelyn olevan suoranaisessa ristiriidassa perustuslain kanssa.

Perustuslakivaliokunta pitää nyt arvioitavan sääntelyn kohdalla erityisen valitettavana, että sääntelyn kehittäminen on edennyt kokonaisuudessaan valiokunnan tärkeänä pitämästä kehittämisestä toiseen suuntaan. Valiokunta pitää lisäksi mahdollisena, että ehdotettu sääntely saattaa yksittäistapauksissa rajoittavasti tulkittuna mahdollistaa tilanteita, joissa perustuslain 19 §:n 2 momentin soveltamisalan piiriin kuuluva henkilö ei saisi säännöksen edellyttämää perustoimeentulon turvaa. Perusoikeusuudistuksen esitöissä ja valiokunnan käytännössä on pidetty tärkeänä, että perustoimeentuloa turvaavat järjestelmät ovat sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä (, s. 70/II,, s. 2/II). Lakia onkin edellä mainittujen tilanteiden välttämiseksi sovellettava perusoikeusmyönteisesti (ks. myös, s. 3/II).