Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta. Laki sisältäisi säännökset kansainvälistä apua annettaessa ja pyydettäessä noudatettavasta ylimpien valtioelinten päätöksentekomenettelystä.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta tarkastellaan perustuslain tasavallan presidentin päätöksentekoa koskevan 58 §:n, valtioneuvoston päätöksentekoa sääntelevän 67 §:n, toimivaltaa kansainvälisissä asioissa koskevan 93 §:n ja puolustusvoimien ylipäällikkyyttä koskevan 128 §:n kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan on aiheellista, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki, jossa säänneltäisiin kansainvälistä apua annettaessa ja pyydettäessä noudatettavaa ylimpien valtioelinten päätöksentekomenettelyä. Tällä hetkellä eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston päätöksenteko kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä tapahtuisi perustuslain, valtioneuvostosta annetun lain, valtioneuvoston ohjesäännön ja toimialakohtaisen lainsäädännön perusteella. Nämä säädökset eivät hallituksen esityksen mukaan kuitenkaan kaikilta osin mahdollista Suomen valtion täysipainoista osallistumista kansainvälisen avun antamiseen ja avun vastaanottamiseen. Tämä koskee myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 222 artiklan mukaisen ns. yhteisvastuulausekkeen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42 artiklan 7 kohdan mukaisen ns. keskinäisen avunannon lausekkeen täytäntöönpanoa.
Perustuslakivaliokunta on ehdotusta puolustusvoimista annetuksi laiksi tarkastellessaan huomauttanut, että varautuminen yhteisvastuuseen mahdollisesti perustuvan voimakeinoavun antamiseen toiselle valtiolle edellyttää muun ohella lain tasolla annettavia säännöksiä esimerkiksi avunannon edellytyksistä samoin kuin apua antavista joukoista ja niiden oikeudellisesta asemasta sekä eduskunnan vaikutusmahdollisuudet huomioon ottavasta menettelystä päättää avun antamisesta. Valiokunta piti silloin aiheellisena, että valtioneuvoston piirissä ryhdytään toimenpiteisiin yhteisvastuusta jäsenvaltiolle mahdollisesti johtuvien velvoitteiden selvittämiseksi ja tarvittaessa velvoitteiden täyttämisen mahdollistavan lainsäädännön aikaansaamiseksi (, s. 3/II). Nyt arvioitavana oleva esitys ja eduskunnan käsittelyssä olevat kansainvälistä sotilaallista () ja siviiliviranomaisten apua () koskevat esitykset sisältävät tällaista lainsäädäntöä.
Ehdotettua lakia sovelletaan sen 1 §:n 1 momentin mukaan päätöksentekoon, jossa on kyse Euroopan unionin yhteisvastuulausekkeeseen tai keskinäisen avunannon lausekkeeseen perustuvasta avusta, sellaisesta avusta, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja tai johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävästä avusta tai laajakantoisesta ja periaatteellisesti tärkeästä avusta. Laki koskisi sekä kansainvälisen avun antamista toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle että kansainvälisen avun pyytämistä niiltä.
Lain soveltamisala määriteltäisiin 1 §:n 1 momentissa luettelemalla tilanteet, joissa Suomi antaa tai pyytää apua. Ehdotuksen perustelujen mukaan myös useampi kuin yksi luettelon kohdista voi olla samanaikaisesti käsillä. Tarkoituksena on, että toisaalta minkä tahansa 1—6 kohdassa tarkoitetun edellytyksen täyttyminen toisi tilanteen lain soveltamisalan piiriin. Tämä seikka saattaa säännöksen sanamuodon perusteella jäädä epäselväksi. Sen vuoksi 1 §:n 1 momenttia tulee täydentää lisäämällä luetteloon sana "tai".
Päätöksen avun antamisesta tai pyytämisestä tekee lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunto asianomaisen ministeriön esittelystä. Jos avun antaminen tai pyytäminen on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä kansainvälinen asia, päätöksen tekee siltä osin valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta tasavallan presidentti. Momenttiin sisältyy lisäksi viittaussäännös, jonka mukaan valtioneuvoston toimivallasta valmistella Euroopan unionissa tehtävät päätökset ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä säädetään perustuslaissa.
Suomen ulkopolitiikkaa johtaa perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Valtioneuvosto vastaa perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.
Valtioneuvostolle perustuslain 93 §:n 2 momentin perusteella kuuluva toimivalta ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle (, s. 146/I) ja kattaa kaikki Euroopan unionissa tehtävien päätösten kohteena olevat asiat ja asiaryhmät (, s. 146—147). Kun kysymys on Euroopan unionissa tehtyyn päätökseen taikka sellaiseen päätökseen sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastuvaan (, s. 27/I,, s. 2) toimeen liittyvästä Suomen toimenpiteestä (, s. 3—4,, s. 2—3), toimivalta kuuluu perustuslain takia valtioneuvostolle siitä huolimatta, että asiaan arvioitaisiin liittyvän merkittäviä ulkopoliittisia näkökohtia (, s. 4/I). Muodostettaessa kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin EU-asioihin valtioneuvostolla on velvollisuus toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa.
Tasavallan presidentin päätöksenteosta säädetään perustuslain 58 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Jollei presidentti päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston valmisteltavaksi. Valtioneuvosto voi tällöin antaa eduskunnalle muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta selonteon. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa.
Myös nyt ehdotettavan lain 2 §:ssä tarkoitettu tasavallan presidentin päätöksenteko kuuluu perustuslain 58 §:n 2 momentin alaan. Lainkohdan perusteluissa on kuitenkin esitetty, että sellaiset tasavallan presidentin päätökset kansainvälisen avun antamisessa tai pyytämisessä, jotka koskevat sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, rinnastuvat luonteeltaan sotilaallista kriisinhallintaa koskeviin päätöksiin. Esityksessä on pidetty perusteltuna, että tällaiset presidentin päätökset katsottaisiin kuuluviksi perustuslain 58 §:n 6 momentin piiriin eikä niihin sovellettaisi 58 §:n 2 momenttia.
Ennen avun antamista tai pyytämistä koskevan päätöksen tekemistä valtioneuvoston on lakiehdotuksen 3 §:n mukaan kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa, jos apu voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Jos päätös koskee erityisen vaativaa tilannetta, valtioneuvoston on ennen päätöksentekoa kuultava eduskuntaa antamalla sille asiasta selonteko.
Ehdotettu säännös eduskunnan osallistumisen edellytyksistä seuraa perustuslakivaliokunnan käytäntöä, jonka mukaan puolustusvoimien voimakeinoja sisältävän avun antamisesta päättäminen edellyttää eduskunnan vaikutusmahdollisuudet huomioon ottavaa menettelyä (, s. 3/II). Perustuslakivaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että säännöstä eduskunnan osallistumisesta päätöksentekoon sovelletaan eduskunnan vaikutusmahdollisuudet turvaavalla tavalla. Valiokunta korostaa myös sitä lakiehdotuksen perusteluistakin ilmenevää seikkaa, ettei lakiehdotuksen 3 § vaikuta perustuslain 47 ja 97 §:stä johtuvaan eduskunnan tietojensaantioikeuteen eikä perustuslain 96 §:stä johtuvaan eduskunnan osallistumiseen EU-asioiden kansalliseen valmisteluun (ks. myös, s. 6/I).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan kuulemiseen ja eduskunnalle annettavaan selontekoon perustuvia menettelyjä soveliaina eduskunnan kuulemisen toteuttamistapoina rauhanturvaoperaatioon osallistumisesta päätettäessä (, s. 5/II,). Nyt ehdotetun säännöksen maininta erityisen vaativasta tilanteesta selontekomenettelyn käytön edellytyksenä on jossakin määrin tulkinnanvarainen. Säännöksen perusteluissa (s. 56) on kuitenkin tehty selkoa siitä, miten valinta ulkoasiainvaliokunnan kuulemisen ja eduskunnalle annettavan selonteon välillä määräytyisi. Merkitystä olisi avun tosiasiallisella luonteella. Erityisen vaativana tilanteena pidetään esimerkiksi avun antamista, jossa apu sisältäisi sotilaallisten voimakeinojen käyttöä silloin, kun avun toteuttamisen arvioitaisiin toimialueen olosuhteet huomioon ottaen sisältävän merkittäviä riskejä. Selontekomenettely olisi myös aina tarpeen, jos kyse olisi sotilaallisen voimakeinoavun antamisesta tai pyytämisestä EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen perusteella. Ulkoasianvaliokunnan tulee harkita säännöksen täydentämistä esimerkiksi perusteluissa käytetyillä maininnoilla. Perustuslakivaliokunta korostaa, että säännöstä selontekomenettelyn käytöstä on joka tapauksessa tulkittava ja sovellettava pikemminkin laajentavasti kuin supistavasti.
Poiketen lain 2 ja 3 §:ssä säädettäväksi ehdotetusta menettelystä asianomainen ministeriö voi 4 §:n mukaan päättää avun antamisesta tai pyytämisestä poikkeuksellisen kiireellisessä ja vakavassa tilanteessa. Tällaisen päätöksen edellytyksenä on, ettei päätöstä muuten ole mahdollista tehdä riittävän nopeasti. Lainkohdan perustelujen (s. 57) mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita voisivat olla äkillisesti valtion turvallisuusviranomaisten tietoon tulleet tapahtumat, joissa tekijät ovat pääsemässä tavoittelemaansa päämäärään, eikä valtioneuvoston olisi mahdollista kokoontua viivytyksettä. Tilanteen vakavuus voisi liittyä esimerkiksi suuronnettomuuteen tai terrori-iskuun.
Lakiehdotuksen perusteluissa on esitetty sinänsä ymmärrettäviä perusteita kiiremenettelyn tarpeellisuudelle. Ministeriön päätösvaltaa on lisäksi ehdotuksessa asiallisesti rajattu koskemaan avun antamista tai pyytämistä Suomen ja Euroopan unionin tai sen muiden jäsenvaltioiden kesken taikka Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä. Ministeriö ei myöskään voisi päättää sotilaallisia voimakeinoja sisältävän avun antamisesta ja pyytämisestä.
Ministeriön toimivallan ulkopuolelle tulee perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä rajata lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu apu, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, 5 kohdassa tarkoitettu ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä apu ja 6 kohdassa tarkoitettu laajakantoisesti ja periaatteellisesti tärkeä apu. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Päätöksen sotilaallisten voimakeinojen käyttöä sisältävästä avusta voisi lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentin mukaan kiireellisessä tilanteessa tehdä tasavallan presidentti. Päätös tehtäisiin sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyssä puolustusvoimain komentajan esittelystä. Puolustusministerin tulisi olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta, minkä lisäksi pääministeri voisi olla läsnä ja lausua käsityksensä asiasta.
Tasavallan presidentin päätöksenteosta säädetään perustuslain 58 §:ssä. Pykälän 5 momenttiin sisältyy perussäännös sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelystä. Sen mukaan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.
Sotilaskäskyasioiden jäämistä perustuslain 58 §:n 1—4 momentin presidentin päätöksentekomenettelyä koskevien säännösten ulkopuolelle perusteltiin asiaryhmien poikkeuksellisella luonteella (, s. 109). Sotilaskäskyasiat kuuluvat presidentin ylipäällikön vallan alaan (, s. 7/I).
Perustuslain 58 §:n 5 momentin sääntelyvaraukseen kuuluu myös sotilaskäskyasioiden aineellis-sisällöllinen määrittely (, s. 19/I). Sääntelyvaraus osoittaa, että presidentin päätöksentekoa sotilaskäskyasioissa koskevan sääntelyn yksityiskohtainen sisältö määräytyy perustuslain ja tavallisen lain muodostaman kokonaisuuden pohjalta (, s. 7/II). Tavallisen lain tasoista sääntelyä sisältyy esimerkiksi puolustusvoimista annetun lain 31 §:ään, jonka mukaan tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteellisesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Puolustusvoimista annetun lain perusteluissa tyypillisiksi sotilaskäskyasioiksi luonnehditaan yleisesti sotilaallisten toimenpiteiden valmistelua ja johtamista, asevelvollisten kouluttamista sekä sotilaallisen joukon sisäisen hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitämistä ().
Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, ettei perustuslain 58 §:n 5 momentin sääntelyvaraus mahdollista minkä tahansa asiaryhmän määrittelemistä sotilaskäskyasiaksi ja näin ollen kuuluvaksi säännöksen soveltamisalaan. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskeva tasavallan presidentin toimivalta ei nyt ehdotettavassa laissa perustu presidentin asemaan puolustusvoimien ylipäällikkönä vaan perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaiseen ulkopolitiikan johtamiseen yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Myös lakiehdotuksen perusteluissa (s. 63) todetaan, ettei valtion rajat ylittävä sotilaallinen voimakeinoapu lukeudu sotilaskäskyasioiden piiriin kiireellisessäkään tilanteessa.
Perustuslain 58 §:n 5 momenttia ei presidentin päätöksentekoa koskevana poikkeussäännöksenä voida tulkita laajentavasti niin, että siinä säädettyä menettelyä sovellettaisiin myös muissa kuin sotilaskäskyasioissa. Lakiehdotuksen 4 §:n 2 momentti on siten poistettava. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lain soveltamisala Toimivallan jakautuminen tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä Tasavallan presidentin päätöksentekomenettely Eduskunnan osallistuminen päätöksentekoon Ministeriön toimivalta kiireellisessä menettelyssä Tasavallan presidentin päätöksenteko kiireellisessä menettelyssä
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan sen 4 §:n 1 ja 2 momentista tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.