Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi puolustusvoimista annettua lakia, aluevalvontalakia sekä asevelvollisuuslakia.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta tarkastellaan perustuslain täysivaltaisuutta koskevan 1 §:n, toimivaltaa kansainvälisissä asioissa koskevan 93 §:n, maanpuolustusvelvollisuutta koskevan 127 §:n ja asetuksen antamista koskevan 80 §:n sääntelyn kannalta.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi puolustusvoimista annettua lakia, aluevalvontalakia ja asevelvollisuuslakia. Muutokset koskisivat säännöksiä kansainvälisestä toiminnasta. Niitä tarkennettaisiin ja täydennettäisiin, jotta Suomi kykenisi tehokkaasti osallistumaan kansainväliseen yhteistyöhön sekä kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen.
Lakiehdotukset liittyvät kiinteästi eduskunnan käsittelyssä olevaan ehdotukseen laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta (). Lisäksi ehdotuksella on yhtymäkohtia siviiliviranomaisten antamaa ja saamaa kansainvälistä apua koskeviin lakiehdotuksiin ().
Puolustusvoimien tehtävänä olisi puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan muun muassa osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Säännös korvaisi nykyisen lain sääntelyn, jossa puolustusvoimien tehtäväksi osoitetaan osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuman johdosta. Puolustusvoimat voi lakiehdotuksen 12 §:n mukaan antaa Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa apua toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle sekä osallistua muuhun kansainväliseen toimintaan ottaen huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt. Lisäksi puolustusvoimat voi osallistua kansainvälisen avun antamiseen myös toista Suomen viranomaista tukeakseen toimivaltaisen ministeriön tai viranomaisen pyynnöstä.
Puolustusvoimista annetun lain muutosehdotukset laajentaisivat puolustusvoimien kansainvälisiä tehtäviä huomattavasti. Laissa ei lisäksi enää suljettaisi pois mahdollisuutta voimakeinojen käyttöön kansainvälistä apua annettaessa. Kaiken kaikkiaan puolustusvoimien kansainvälisiä tehtäviä koskeva sääntely muodostuu epätäsmällisemmäksi kuin nykyisessä, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyssä laissa.
Kansainvälisen avun pyytämisestä ehdotetaan säädettäväksi puolustusvoimista annetun lain 4 a §:ssä. Sen mukaan puolustusministeriö voi ulkoasiainministeriötä kuultuaan pyytää puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa apua toiselta valtiolta, Euroopan unionilta tai kansainväliseltä järjestöltä, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta säädetä. Apua pyydettäessä on otettava huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt.
Avun pyytämistä ja vastaanottamista koskeva sääntely on merkityksellistä perustuslain 1 §:ssä tarkoitetun Suomen täysivaltaisuuden kannalta. Täysivaltaisuutta koskevan arvioinnin kannalta olennainen lähtökohta on, että sotilaallisen avun vastaanottaminen perustuisi aina Suomen esittämään pyyntöön. Lakiehdotuksen 4 a §:n mukaan pyynnöstä päättävät merkittävissä asioissa ylimmät valtioelimet kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain mukaisesti. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että tätä valtioneuvoston ja tasavallan presidentin päätöksentekoon ja eduskunnan myötävaikutukseen perustuvaa menettelyä sovelletaan pikemminkin laajentavasti kuin supistavasti.
Täysivaltaisuuden kannalta merkityksellisiä ovat myös apua antavien ulkomaisten joukkojen toimivaltuuksia ja joukkojen johtoa koskevat säännökset. Joukolla ja yksittäisellä sotilaalla, joka Suomen pyynnöstä antaa apua Suomelle, on puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ään ehdotetun säännöksen mukaan toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää voimakeinoja sen mukaisesti kuin laissa säädetään puolustusvoimien ja sotilasviranomaisten toimivallasta. Toimivaltaa rajaavat lisäksi apua koskevan päätöksen määräykset. Laissa ei ehdoteta säädettäväksi, että joukot olisivat Suomen viranomaisten johdossa.
Täysivaltaisuuden rajoituksia koskevassa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota toimivallan laatuun ja mahdollisuuteen käyttää valtuuksia itsenäisesti (esim., s. 2;, s. 3;, s. 3). Nyt ehdotettavassa sääntelyssä ulkomaisen apua antavan joukon ja yksittäisen sotilaan toimivalta on sidottu puolustusvoimien ja sotilasviranomaisten toimivaltaan. Sääntely toimivallasta jää näin ollen varsin yleispiirteiseksi, vaikka toimivaltaa voidaankin rajata apua koskevassa päätöksessä. Ehdotetun 4 b §:n sääntely ei myöskään sovi hyvin yhteen perustuslain 2 §:n 3 momentin sen säännöksen kanssa, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin.
Kansainvälisen sotilaallisen avun vastaanottamista koskeva sääntely muodostuu perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kokonaisuutena arvioiden perustuslain täysivaltaisuussäännöksen kannalta kuitenkin ongelmallisen avoimeksi. Arvioon vaikuttaa joukkojen toimivaltuuksia ja johtosuhteita koskevan sääntelyn lisäksi myös se, että vastaanotettavan avun sisältöä ja sen edellytyksiä ehdotetaan säänneltäviksi varsin väljästi.
Ehdotettua sääntelyä tulee perustuslain 1 §:stä johtuvista syistä täydentää joko määrittelemällä laissa ehdotettua täsmällisemmin, minkälaista kansainvälistä apua puolustusvoimien toimialalla voidaan pyytää ja vastaanottaa ja säätämällä toimivallan käyttöä koskevista rajoituksista tai vähintään säätämällä niistä ulkomaisten joukkojen asemaa ja johtosuhteita koskevista seikoista, joista on otettava määräykset apua koskevaan päätökseen. Muutos on edellytys sille, että 1. lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan käytettäisiin puolustusvoimista annetun lain 12 b §:n mukaan ensisijaisesti sellaista puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan. Lainkohdan perustelujen mukaan kansainvälisiin tehtäviin ei aina kuitenkaan voitaisi käyttää vain halukkuutensa ilmoittaneita henkilöitä. Puolustusvoimien henkilöstöä voitaisiin myös määrätä osallistumaan tällaisiin tehtäviin, kun olisi tarpeen varmistaa riittävät henkilöstövoimavarat ja osaaminen.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin tarkastellut säännöstä puolustusvoimien virkamiehen velvollisuudesta siirtyä toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään (). Valiokunta on arvioinut sääntelyä perustuslain 9 §:ssä turvatun asuinpaikan valinnan vapauden näkökulmasta samoin kuin perustuslain 21 §:n sisältämän sen säännöksen kannalta, jonka perusteella jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (). Valiokunta on pitänyt tavanomaista pidemmälle menevien velvollisuuksien säätämistä puolustusvoimien virkamiehille puolustusvoimien tehtävien erityisluonteen vuoksi perusteltuna. Puolustusvoimien virkamiehen määräämisessä toiseen virkaan tai tehtävään on valiokunnan mukaan ollut kysymys puolustusvoimien henkilöstöjärjestelmän tavanomaisesta ja hyväksyttävänä pidettävästä piirteestä, josta puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvat ovat etukäteen tietoisia. Valiokunta on kaiken kaikkiaan pitänyt tuolloin ehdotettua sääntelyä puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta ja siihen liittyvästä rajatusta muutoksenhakukiellosta perustuslain kannalta ongelmattomana (ks. myös, s. 3/II).
Nyt ehdotettava sääntely eroaa kuitenkin aikaisemmasta. Kysymys ei ole tavanomaisesta siirtymisestä Suomessa puolustusvoimien yksiköstä toiseen vaan kokonaan uuden tyyppisestä osallistumisesta kansainväliseen avun antamiseen. Kansainvälisiin tehtäviin voi lakiehdotuksen mukaan sisältyä sotilaallista voimankäyttöä ja siten poikkeuksellista henkilökohtaisen turvallisuuden uhkaa, mikä on merkityksellistä myös perustuslain 7 §:n näkökulmasta. Perustuslakivaliokunnan mielestä kansainvälisiin tehtäviin osallistumisvelvollisuus ei ole sellainen seikka, joka olisi välttämättä etukäteen puolustusvoimien palvelukseen hakeutuvien tiedossa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, ettei henkilöstön tehtävissä annettaessa kansainvälistä apua yleensä ole kysymys virkamiehen siirtämisestä toiseen puolustusvoimien virkaan tai tehtävään. Näin ollen kansainväliseen tehtävään osallistumista koskevaan päätökseen ei saisi hakea muutosta, vaikka siitä tosiasiallisesti seuraisi siirtyminen ulkomaille. Tällainen päätös on valiokunnan mielestä tosiasiassa rinnastettavissa päätökseen, jolla henkilö määrätään toiseen tehtävään tavalla, joka vaikuttaa hänen palveluspaikkaansa ja josta voimassa olevan lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta valittamalla.
Varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevelvollinen voidaan asevelvollisuuslain 62 §:n 1 momentin 3 kohdassa ehdotetun mukaisesti määrätä lyhytaikaisesti palvelukseen ulkomaille, jos hän osallistuu nimenomaisen suostumuksensa mukaisesti kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan. Tällaiseen toimintaan sovelletaan asevelvollisuuslain 78 §:n 1 momentin säännöksiä siitä, etteivät asevelvolliset muun muassa kansainvälistä tehtävää suoritettaessa saa osallistua esimerkiksi aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin.
Ehdotettu sääntely täyttää tehtäviin osallistumisen suostumuksenvaraisuuden ja voimankäyttöä koskevien ja muiden asiallisten rajoitusten puolesta perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä aikaisemmin asetetut vaatimukset (,, s. 3/II). Valiokunta kuitenkin painottaa tehtäviin osallistumista koskevan suostumuksen vapaaehtoisuutta ja konkreettisuutta. Säännöksessä mainitun suostumuksen nimenomaisuuden kannalta ei ole riittävää, että suostumus koskisi yleisesti kansainvälisen avun antamiseen tai kansainväliseen toimintaan osallistumista, vaan suostumuksen tulee olla tätä huomattavasti yksilöidympi. Keskeinen on myös se lainkohdan perusteluissakin mainittu seikka, että asevelvollinen suostumusta antaessaan ymmärtää tehtävän sisällön ja suostumuksen vapaaehtoisuuden. Puolustusvoimilla on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan korostunut informointivelvollisuus näistä seikoista samoin kuin siitä, ettei perustuslain 127 §:ään perustuva maanpuolustusvelvollisuus kata kansainvälisiin tehtäviin osallistumista.
Perustuslakivaliokunta korostaa lisäksi sitä, että kansainvälisiin tehtäviin osallistuvalla asevelvollisella tulee olla asianmukainen ja vähintään kyseisen tehtävän vaativuuden edellyttämä koulutus.
Puolustusvoimista annetun lain 12 c §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että valtioneuvoston asetuksella voidaan kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää pykälässä mainittujen sopimusten soveltamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Sääntely muistuttaa sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 4 §:n sääntelyä eräiden sopimusten soveltamisesta sotilaalliseen kriisinhallintatehtävään tai siihen liittyvään koulutus- tai harjoitustoimintaan.
Puolustusvoimien kansainväliset tehtävät Kansainvälisen avun vastaanottaminen Puolustusvoimien henkilöstön osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen Asevelvollisten osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen Eräiden kansainvälisten sopimusten soveltamisalan laajentaminen
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 4 b §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.