Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi poliisilakia, rajavartiolakia, pelastuslakia, henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettua lakia, poliisin hallinnosta annettua lakia, ampuma-aselakia, puolustusvoimien virka-avusta poliisille annettua lakia ja rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajatylittävän rikollisuuden torjumiseksi tehdyn neuvoston päätöksen eräiden säännösten täytäntöönpanosta annettua lakia.
Esitykseen sisältyvillä lakiehdotuksilla muutetaan sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevaa lainsäädäntöä.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa ehdotusta tarkastellaan perustuslain täysivaltaisuutta koskevan 1 §:n, oikeutta elämään koskevan 7 §:n 1 momentin, liikkumisvapautta koskevan 9 §:n ja omaisuudensuojaa koskevan 15 §:n sääntelyn kannalta.
Hallituksen käsityksen mukaan on aiheellista, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä Täysivaltaisuus Sotavarustein tapahtuva asevoiman käyttö
Hallituksen esityksellä on kiinteä yhteys kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevaan hallituksen esitykseen (). Lisäksi ehdotuksella on yhtymäkohtia sotilaallista kansainvälistä apua koskevaan ehdotukseen (). Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotusten välinen suhde on selvä ja että sääntely muodostaa toimivan kokonaisuuden.
Hallintovaliokunnan tulee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lisätä maininta kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaksi ehdotetun lain menettelysäännösten ensisijaisuudesta (esim. "Jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetusta laista muuta johdu…").
Rajavartiolakiin (7. lakiehdotus) ehdotetaan lisättäviksi uudet 35 e ja 35 f §, joissa säännellään EU:n yhteisvastuulausekkeen perusteella Suomelle rajaturvallisuusapua antavan Euroopan unionin jäsenvaltion virkamiehen toimivaltuuksia Suomen alueella. Poliisilain (1. lakiehdotus) 9 luvun uuteen 9 c §:ään ehdotetaan siirrettäväksi toisen EU-jäsenvaltion virkamiehen toimivaltuuksia koskeva sääntely, jota myös tarkennetaan. Pykälässä säädettäisiin myös toisen EU-jäsenvaltion virkamiehen toimivaltuuksista silloin, kun hän osallistuu Atlas-päätöksen nojalla toteutettavaan toimintaan. Lisäksi poliisilakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset vieraan valtion virkamiehen asemasta muussa kansainvälisessä yhteistyössä (9 luvun 9 d §).
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 1 §:ssä tarkoitetun Suomen täysivaltaisuuden kannalta. Perustuslain täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa on jo vakiintuneesti otettu huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja erityisesti Euroopan unionissa (, s. 71—72,, s. 2/II ja, s. 2/II,, s. 10/I)). Lähtökohtana on, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisenaan ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuutta koskevien säännösten kanssa (, s. 73/II).
Perustuslain täysivaltaisuussäännösten tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen, on valiokunnan aiempien kantojen mukaisesti tarkoittanut sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan eri lohkoilla (, s. 2—3,, s. 5/I). Käytännössä tulkinta on vaikuttanut siihen, että sellaisia velvoitteita, joilla on liityntä Euroopan unioniin, on lähtökohtaisesti pidetty täysivaltaisuussäännösten kannalta ongelmattomina (, s. 10/I,).
Täysivaltaisuutta koskevan arvioinnin kannalta olennainen lähtökohta on myös se, että lakiehdotuksissa säänneltävän avun vastaanottaminen perustuu Suomen esittämään pyyntöön. Merkittävimmissä asioissa avunpyynnöstä päättäisivät ylimmät valtioelimet kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain mukaisesti.
Täysivaltaisuuden kannalta merkityksellisiä ovat lisäksi apua antavien ulkomaisten virkamiesten toimivaltuuksia ja johtoa koskevat säännökset. Täysivaltaisuuden rajoituksia koskevassa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota toimivallan laatuun ja mahdollisuuteen käyttää valtuuksia itsenäisesti (esim., s. 2;, s. 3;, s. 3 ). Esityksen 1. lakiehdotuksen 9 luvun 9 c ja 9 d § sekä 7. lakiehdotuksen 35 e ja 35 f § sisältävät tältä kannalta asianmukaisen sääntelyn apua antavien virkamiesten käytössä olevista toimivaltuuksista ja Suomen viranomaisten ohjaus- ja johtovallasta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin vielä huomiota siihen, että apua antavat toisen valtion virkamiehet perehdytetään asianmukaisesti muun muassa voimassa olevaan kansalliseen toimivaltuussääntelyyn.
Sotavarustein tapahtuvasta asevoiman käyttämisestä ehdotetaan otettaviksi säännökset 1. lakiehdotuksen 2 luvun 17 §:ään, 9 luvun 2 a §:ään, 4. lakiehdotuksen 4 §:ään ja 7. lakiehdotuksen 77 a §:ään.
Sääntely on merkityksellistä myös perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa virkatoiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (, s. 2/I). Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (, s. 74/II).
Perustuslakivaliokunta on edelleen todennut, että terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet. Toiminnan poikkeuksellisen vakava luonne on otettava huomioon myös arvioitaessa sitä vastaan käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta (ks. esim., s. 6 ja siinä viitatut lausunnot). Terrorististen tekojen laatu voi ääritapauksessa puoltaa poikkeuksellisten voimakeinojen käyttämistä (,, s. 2/I,, s. 2/I).
Nyt ehdotetuissa säännöksissä on varsin täsmällisesti määritelty ne toimivaltuudet, jotka ovat käytössä. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on olennaista, että sotavarustein tapahtuvan asevoiman käyttäminen on rajattu tilanteisiin, joissa se on välttämätöntä suuren ihmismäärän hengen tai terveyden suojaamiseksi välittömästi uhkaavalta vakavalta vaaralta ja joissa vaaraa ei ole mahdollista torjua lievemmillä keinoilla. Ehdotettu sääntely ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.