Hallituksen esitys eduskunnalle rakentamislaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi rakentamislaki. Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi myös rakennuksen energiatodistuksesta annettua lakia, pelastuslakia, asuntokauppalakia, sähköisen viestinnän palveluista annettua lakia, jätelakia, rakennusten varustamisesta sähköajoneuvojen latauspisteillä ja latauspistevalmiuksilla sekä automaatio- ja ohjausjärjestelmillä annettua lakia, uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä annettua lakia, rakennusperinnön suojelemisesta annettua lakia, kiinteistönmuodostamislakia, kiinteistörekisterilakia, kunnan kiinteistöinsinööristä annettua lakia, maa-aineslakia, ulkoilulakia, liikennejärjestelmästä ja maanteistä annettua lakia, ratalakia, viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia, rikoslakia ja eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettua lakia.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.

Hallituksen esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan useiden perusoikeussäännösten lisäksi perustuslain 2 §:n 3 momentissa oikeusvaltioperiaatteesta säädetyn, 80 §:ssä asetuksen antamisesta säädetyn, 121 §:ssä kunnallisesta itsehallinnosta ja 124 §:ssä julkisen hallintotehtävän antamisesta muun kuin viranomaisen hoidettavaksi säädetyn kannalta.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esitys saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Arvion lähtökohtia

Sijoittamisen edellytykset suunnittelutarvealueella

Esteettömyys ja saavutettavuus

Yhdyskuntateknisten johtojen pakkotoiminen sijoittaminen

Seurannan tarve

(1)Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi rakentamislaki. Voimassa olevasta maankäyttö- ja rakennuslaista poistetaan rakentamista koskevat säännökset ja lain nimike muutetaan alueidenkäyttölaiksi. Voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Lakia on sittemmin muutettu myös perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (,,ja). Myös eräät muut esityksessä muutettaviksi ehdotettavat lait, kuten rakennusperinnön suojelemisesta annettu laki (10. lakiehdotus), on joko säädetty tai niitä on muutettu perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. esim.).

(2)Perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä on, että rakentamista koskevan sääntelyn perusperiaatteet ehdotetaan säilytettäviksi olennaisilta osin pääosin ennallaan. Ehdotetut sinänsä lukuisat muutokset vallitsevaan oikeustilaan eivät suurelta osin ole valtiosääntöoikeudellisesti merkittäviä. Arviointia vaikeuttaa kuitenkin rakentamista koskevan sääntelyn erottaminen maankäytön sääntelystä. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota asiaan ja pitää perusteltuna uudistaa myös maankäytön sääntelyä.

(3)Nyt arvioitavan uudistuksen tavoitteena on hallituksen esityksen mukaan lisätä sääntelyn vaikuttavuutta ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi, kiertotalouden edistämiseksi sekä rakentamisen päätösten ja tietosisällön valtakunnallisen digitaalisuuden mahdollistamiseksi. Rakentamisen laatua pyritään parantamaan päävastuullisen toteuttajan uusilla säännöksillä. Rakentamisen edellytyksenä olevien lupien rajausta täsmennetään ja lupavelvoitetta supistetaan sekä rakennuslupa ja toimenpidelupa korvataan yhdellä lupamuodolla, rakentamisluvalla.

PeVL 38/1998 vpPeVL 38/1998 vp

(5)Nyt arvioitava rakentamislakiehdotus sisältää kuitenkin eräitä uusia velvoitteita, kuten esimerkiksi rakennuksen vähähiilisyyden olennainen tekninen vaatimus. Uuden rakennuksen tai rakentamislupaa edellyttävän laajamittaisesti korjattavan rakennuksen hiilijalanjälki ja hiilikädenjälki on raportoitava rakennuslupaa varten tehtävässä ilmastoselvityksessä (38 §). Lisäksi laissa ehdotetaan säädettäväksi uudesta rakennuksen elinkaariominaisuuksien olennaisesta teknisestä vaatimuksesta. Rakentamishankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan elinkaariominaisuuksiltaan ekologiseksi sekä tavoitteelliselta tekniseltä käyttöiältään pitkäaikaiseksi (39 §). Perustelujen (esim. s. 34) mukaan rakentamisen ohjauksessa korostuisi ilmastonmuutoksen hillintä ja kiertotalous.

PeVL 26/2020 vpPeVL 26/2020 vp

PeVL 69/2018 vpPeVL 69/2018 vp

(8)Perustuslakivaliokunta on ympäristövastuun toteutumisen edistämiseen liittyviä omaisuudensuojan rajoituksia arvioidessaan kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen. Yhtäältä valiokunta on todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin. Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissa antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille. Omaisuudensuojan ja ympäristöperusoikeuden tasapainottamistarpeen riittämätön huomioon ottaminen on myös voinut muodostua säätämisjärjestykseen vaikuttavaksi seikaksi (ks., s. 2,, s. 5).

(9)Perustuslakivaliokunta pitää sinänsä selvänä, että rakentamiselle asetetut uudet vaatimukset vähähiilisyydestä, ilmastoselvityksen laatimisvelvoite sekä rakennuksen elinkaariominaisuuksia koskevat vaatimukset voivat lisätä rakentamisesta aiheutuvia kustannuksia, mihin kiinnitetään huomiota myös esityksen vaikutusarvioissa (s. 37). Toisaalta jo nykyinen maankäyttö- ja rakennuslaki sisältää runsaasti rakentamiselle asetettavia ja rakentamisen kustannuksia lisääviä vaatimuksia. Valiokunnan mielestä ehdotetut yhteiskuntasuunnittelun tarpeiden, ympäristön ja muiden ihmisten oikeuksien huomioon ottamiseksi merkittävätkin oikeudelliset edellytykset ovat oikeasuhtaisia eivätkä siten ole perustuslain näkökulmasta ongelmallisia omaisuuden käytön rajoituksia. Merkitystä on sillä, että perustuslain 20 §:n ympäristöä koskevat perusoikeussäännökset perustelevat lainsäätäjän harkintavaltaa asettaa rakentamiselle ehdotetun kaltaisia uusia laatu- ja menettelyvaatimuksia, joilla pyritään hillitsemään esimerkiksi ilmastonmuutosta.

(10)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin edelleen huomiota siihen, että ehdotetut rakentamista koskevat säännökset on voimassa olevan lain tavoin kirjoitettu varsin yleisluontoisiksi. Esimerkiksi rakennusluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen arviointiin jää väistämättä merkittävästikin tapauskohtaista harkintaa. Myös lupaviranomaiselle jää runsaasti harkintavaltaa lupamääräyksin ohjata rakentamista lupamääräyksillä. Ympäristöä koskevalle sääntelylle ominaisen sääntelytavan mukaisesti ehdotukseen sisältyy useita asetuksenantovaltuuksia.

(11)Perustuslakivaliokunnan mielestä rakentamista koskevan lainsäädännön tulisi lähtökohtaisesti olla sillä tavoin selkeää, että rakentamishankkeeseen ryhtyvät pystyvät lainsäädännön perusteella saamaan selon siitä, edellyttääkö suunniteltu toimenpide viranomaislupaa, sekä kartoittamaan, mitä muita velvoitteita ja vastuita rakentamishankkeeseen ryhtymisestä seuraa. Erityisesti rakentamislakiehdotuksen osin uudentyyppinen sääntely ilmastonmuutoksen torjuntaan ja luonnon monimuotoisuuden vahvistamiseen liittyvien säännösehdotusten osalta on tästä näkökulmasta verraten avointa.

PeVL 38/1998 vpPeVL 38/1998 vp

(13)Perustuslakivaliokunta toistaa arvionsa. Valiokunta on lisäksi sittemmin kiinnittänyt huomiota ympäristösääntelyn ominaispiirteenä siihen, että sääntelyn on usein tarpeen olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista, jolloin huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin säädöksiin (ks. esim.,, s. 3/I,, s. 3/I ja, s. 2/I). Esimerkiksi toimialoittain ja toiminnoittain vaihtelevista velvoitteista säätäminen asetuksen tasolla voi olla ympäristölainsäädännön yhteydessä perusteltua, koska muutoin sääntely lain tasolla muodostuisi tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi (, s. 2/II ja 3, s. 3/I). Tosin valtuudet eivät voi tällöinkään muun muassa velvoitteiden perusteiden osalta jäädä täysin avoimiksi (, s. 3/I). Valiokunta on muistuttanut myös, että perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä, eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim.,, s. 2/I ja, s. 4/II).

(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää sääntelyn avoimuuden näkökulmasta kuitenkin erityistä huomiota lakiehdotuksen 5 §:n sääntelyyn rakentamisen ohjauksen lähtökohdista. Säännöksen yksityiskohtaisten perusteluiden (s. 130) mukaan "juhlallinen tavoitepykälä" ei sellaisenaan velvoita ketään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vastaavalle voimassa olevalle säännökselle on kuitenkin annettu oikeudellista merkitystä. Valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että lain säännöksiä esimerkiksi luvan myöntämisen edellytyksistä on tulkittava kulloinkin sovellettavan sääntelyn tarkoitus sekä perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetun perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen johdosta sääntelyn taustalla vaikuttavat perus- ja ihmisoikeudet huomioiden. Valiokunta painottaa kuitenkin, että nyt ehdotettavaa säännöstä ei sen perustelulausumat huomioiden voi soveltaa yksinomaisena välittömästi sovellettavana olevana esteenä luvan myöntämiselle tai yksinomaisena välittömästi sovellettavana olevana perusteena muutoksenhaulle.

(15)Ehdotettu sääntely on merkityksellistä myös vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja erityisesti sen 9 artiklan esteettömyyttä ja saavutettavuutta koskevien määräysten ja niiden sopijavaltioille asettamien negatiivisten ja positiivisten velvoitteiden kannalta.

(16)Perustuslakivaliokunta pitää valitettavana, että laajasti ihmisten jokapäiväiseen elämään vaikuttavan ja usean perusoikeuden kannalta merkityksellisen lainsäädäntöhankkeen säätämisjärjestysperustelut ovat laajuudestaan huolimatta useilta osin lähinnä perustuslain sääntelyä ja siitä esitettyjä tulkintoja pintapuolisesti luetteloivaa. Valiokunnan mielestä säätämisjärjestysperusteluissa tulisi arvioida sisällöllisesti ehdotetun sääntelyn suhdetta perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Valiokunta voi kuitenkin pääosin yhtyä säätämisjärjestysperusteluissa esitettyihin johtopäätöksiin ehdotetun sääntelyn suhteesta perustuslakiin.

(17)Rakentamislakiehdotuksen 46 §:ssä säädetään sijoittamisen edellytyksistä suunnittelutarvealueella. Omistajan mahdollisuus käyttää maataan rakentamiseen asemakaavoittamattomilla ns. rakentamispainealueilla eli suunnittelutarvealueilla on sidoksissa säännökseen. Ehdotettu säännös vastaa tarkoitukseltaan voimassa olevaa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n sääntelyä rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueilla.

(18)Säännöstä on kuitenkin ehdotettu eräin osin muutettavaksi. Sijoittamisen edellytyksenä ei enää ole voimassa olevan sääntelyn tavoin se, että rakentaminen ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueidenkäytön muulle järjestämiselle. Rakentamislain 46 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan edellytyksenä on, että rakentaminen ei olennaisesti vaikeuta kunnan kaavoituskatsauksen mukaista yleis- tai asemakaavan laatimista. Sääntelyssä siis edellytetään, että kunnan tulee määritellä ne alueet, jotka se aikoo kaavoittaa ja lupamenettelyssä tulee arvioitavaksi, onko rakentamiseen suunniteltu alue tarpeen asemakaavoittaa. Muutosta perustellaan muun ohella sillä (s. 296), että käytännössä on syntynyt tilanteita, joissa esimerkiksi omakotitalon rakentaminen on estynyt pitemmiksi ajoiksi, koska suunnittelutarveratkaisua ei ole pidetty mahdollisena, mutta toisaalta kunta ei ole nähnyt aiheelliseksi laatia alueelle rakentamisen mahdollistavaa asemakaavaa esimerkiksi alueen vähäisen merkityksen vuoksi. Perustelujen mukaan maanomistaja voi silloin oikeutetusti kokea tilanteen muistuttavan rakennuskieltoa.

PeVL 38/1998 vpPeVL 38/1998 vp

(20)Perustuslakivaliokunta pitää nyt ehdotettua sääntelyä siten myönteisenä ja tarpeellisena perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta. Valiokunta kiinnittää edellä valiokunnan käytännöstä sanotun lisäksi huomiota siihen, että määräämättömäksi ajaksi muodostuvien ja korvauksettomien omaisuuden käyttörajoitusten on todettu olevan omaisuudensuojan kannalta ongelmallisia säätämisjärjestysperusteluissa asianmukaisesti kuvatussa (s. 297) ihmisoikeustuomioistuimen omaisuudensuojaa koskevassa oikeuskäytännössä, joka koskee maan varaamista tuleviin tarpeisiin. Perustuslakivaliokunnan mielestä rakentamisen estyminen suunnittelutarvealueilla määräämättömäksi ajaksi on hallituksen esityksessä esitetyin perustein ongelmallista.

(21)Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota lailla säätämisen vaatimukseen hallituksen esityksen perusteluissa viitatun ns. emätilaperiaatteen osalta (s. 10 ja 291). Valiokunta painottaa, että vaikka sääntely voidaan edellä sanotun mukaisesti laatia jonkin verran yleisluonteisemmaksi, on sääntelyyn sisällytettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet laintasoisina. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan kuitenkin sanottuun emätilaperiaatteeseen yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevaa harkintaa määrittävänä mitoitusperiaatteena. Valiokunta painottaa, että mikäli tällainen yksityisen oikeusasemaan puuttuva rajoitus on tarkoitus sääntelykokonaisuuteen sisällyttää, on siitä säädettävä lailla. Ympäristövaliokunnan on tarvittaessa täydennettävä sääntelyä.

(22)Rakennuslakiehdotuksen 35 §:n 1 momentin mukaan rakentamishankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus ja sen piha- ja oleskelualueet suunnitellaan ja rakennetaan niiden käyttötarkoituksen, käyttäjämäärän ja kerrosluvun edellyttämällä tavalla siten, että esteettömyys ja käytettävyys otetaan huomioon erityisesti lasten, ikääntyneiden ja liikkumis- ja toimimisesteisten henkilöiden kannalta. Perustuslakivaliokunta pitää säännösehdotusta lähtökohtaisesti asianmukaisena ja perusteltuna erityisesti vammaisyleissopimuksen näkökulmasta. Valiokunnan mielestä säännöstä on kuitenkin syytä täydentää nimenomaisella maininnalla vammaisista henkilöistä, koska momentissa käytetty ilmaisu liikkumis- ja toimimisesteisistä henkilöistä ei välttämättä kata kaikkia sellaisia henkilöitä, jotka ovat vammaisia henkilöitä vammaisyleissopimuksen 1 artiklan 2 kappaleen tarkoittamalla tavalla.

(23)Perustuslakivaliokunta muistuttaa myös, että lainsäädäntöä sovellettaessa on otettava huomioon vammaisyleissopimuksen määräykset. Vammaisyleissopimusta valvova komitea on 9 artiklaa (Esteettömyys ja saavutettavuus) koskevassa yleiskommentissaan käsitellyt 9 artiklan esteettömyyden ja saavutettavuuden vaatimusten merkitystä muun muassa rakentamisen osalta (General Comment No. 2 (2004) - Article 9: Accessibility, CRPD/C/GC/2). Erityistä merkitystä voi olla myös vammaisyleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen neuvottelu- ja osallistamisvaatimusta koskevilla määräyksillä (ks. myös esim.). Myös ympäristövaliokunnan on syytä kiinnittää huomiota rakennetun ympäristön esteettömyyteen ja saavutettavuuteen (ks. myös, kappale 22).

(24)Rakentamislakiehdotuksen 131 ja 133 §:ssä säädetään mahdollisuudesta sijoittaa yhdyskuntateknisiä johtoja pakkotoimisesti toisen kiinteistölle. Perustuslakivaliokunnalla ei ole sinänsä huomauttamista sääntelyn päämääriin. Säännösehdotuksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (s. 239) voimassa olevan lain tapaan yleisenä edellytyksenä olisi johtojen tai muiden laitteiden rakentaminen niin, ettei vaikeuteta alueen kaavoitusta tai kaavan toteuttamista. Toisena yleisenä edellytyksenä on, ettei sijoittamista muutoin voida järjestää tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin.

(25)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että voimassa olevassa sääntelyssä sijoittaminen on sidottu siihen, että kiinteistölle ei aiheuteta tarpeetonta haittaa. Nyt arvioitavassa säännöksessä edellytetään, että sijoittamisesta päätettäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, ettei sijoittaminen aiheuta huomattavaa haittaa kiinteistön käytölle. Hallituksen esityksen perusteluissa ei tarkastella, miten ehdotetussa sääntelyssä viitattu huomattava haitta eroaa voimassa olevan sääntelyn viittaamasta tarpeettomasta haitasta. Ympäristövaliokunnan on syytä tarkastella eroavaisuutta.

(26)Hallituksen esityksen (s. 288) mukaan ympäristöministeriö seuraa rakentamislain toimeenpanoa kymmenen vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Esityksen sisältyvässä vaikutusten arvioinnissa (s. 37) painotetaan kuitenkin ehdotetun sääntelyn vaikutuksiin liittyviä epävarmuustekijöitä. Perustuslakivaliokunta korostaa tarvetta seurata huolellisesti nyt ehdotetun sääntelyn vaikutuksia erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta. Valtioneuvoston on syytä ryhtyä viipymättä toimenpiteisiin mahdollisesti havaittavien epäkohtien korjaamiseksi.