Tiivistelmä
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi luonnonsuojelulaki. Lisäksi ehdotetaan muutettaviksi 54 muuta lakia.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2023.
Esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa lakiehdotuksia tarkastellaan erityisesti perustuslain omaisuuden suojaa koskevan 15 §:n ja ympäristöperusoikeutta koskevan 20 §:n sekä lainsäädäntövallan delegoimista koskevan perustuslain 80 §:n kannalta. Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Yleisperustelut
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Arvion lähtökohtia
Osallistumisoikeudet
Omaisuuden suoja
Asetuksenantovaltuudet
Oikeusturva
(1)Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi luonnonsuojelulaki, jolla kumotaan nykyinen, samanniminen laki. Voimassa oleva laki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (). Myös monet lain muutoksista on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (,,,,). Nyt ehdotettava sääntely perustuu monelta osin nykyiseen luonnonsuojelulakiin.
(2)Luonnonsuojelulainsäädäntö pohjautuu paljolti myös Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin ja EU-oikeuteen, joista on tehty selkoa lakiehdotuksen perusteluissa (s. 34—36). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut, ettei sen valtiosääntöisiin tehtäviin lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (esim., kappale 3). Toisaalta valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks., s. 6 ja, s. 2/II), eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole syytä pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (esim., kappale 14 ja siinä mainittu lausuntokäytäntö). Ympäristövaliokunnan on vielä syytä tarkastella sääntelyä tältä kannalta.
(3)Luonnonsuojelulain tavoitteena on muun muassa luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen ja luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen. Ehdotetulla sääntelyllä on epäilyksettä hyväksyttävät, perustuslain 20 §:ään kytkeytyvät perusteet. Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu 20 §:n 1 momentin mukaan kaikille. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet, ja yksilön osuus voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön vahingoittamisesta (, s. 66,, s. 2/II,, s. 2/I).
(5)Julkisen vallan on perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksellä on läheinen yhteys perustuslain 2 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen (, s. 74/I,, s. 3/I). Perustuslain 20 §:n 2 momentin on katsottu merkitsevän perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (, s. 67/I,, s. 2/I).
(6)Perustuslakivaliokunta kiinnittää perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaisten vaikuttamismahdollisuuksien kannalta huomiota luonnonsuojelulain ehdotettuun 3 lukuun luonnonsuojelusuunnittelusta. Valiokunnan mielestä 3 luvussa ei säädösperusteisesti varata yleisölle kovinkaan laajasti mahdollisuuksia osallistua suunnitteluun. Ympäristövaliokunnan on syytä vielä harkita mahdollisuuksia muuttaa sääntelyä tältä osin.
(7)Luonnonsuojelulaissa säädetään toimenpiteistä, jotka merkitsevät maa- ja vesialueiden käyttöön kohdistuvia rajoituksia. Sääntely on tältä osin merkityksellistä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta.
(8)Perustuslakivaliokunta on ympäristövastuun toteutumisen edistämiseen liittyviä omaisuudensuojan rajoituksia tarkasteltaessa kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen. Yhtäältä valiokunta on todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (esim., s. 2,, s. 3,, s. 4/II,, s. 2/II,, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissa antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (esim., s. 4,, s. 4/II,, s. 2/I ja, s. 3/I). Omaisuudensuojan ja ympäristöperusoikeuden tasapainottamistarpeen riittämätön huomioon ottaminen on myös voinut muodostua säätämisjärjestykseen vaikuttavaksi seikaksi (, s. 5).
(9)Valtion korvausvelvollisuudesta ehdotetaan säädettäväksi luonnonsuojelulain 113—115 §:ssä. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 302) mukaan korvausjärjestelmän osalta lakiin ei ehdoteta merkittäviä muutoksia suhteessa voimassa olevaan sääntelyyn. Korvauksen edellytyksenä voimassa olevassa laissa olevaa merkityksellisen haitan kynnystä ei ehdoteta muutettavaksi. Sääntely perustuu ehdotuksen mukaan edelleen täyden korvauksen periaatteelle.
(10)Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa siitä, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (esim.,,ja). Valiokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä myöskään täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Perustuslaista ei toisaalta seuraa estettäkään siinä edellytettyä paremmalle korvaustasolle, ellei korvausten määrä tämän vuoksi nouse niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu suojeluvastuu joutuu väistymään suojelusta koituvan taloudellisen rasituksen kasvaessa (, s. 4/I,, s. 4). Nyt ehdotettu sääntely käyttörajoitusten korvauksista ei siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 15 §:n kannalta.
(11)Luonnonsuojelulain 67 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskiellosta. Sen mukaan laissa tarkemmin määriteltyjä serpentiinikallioita, -kivikkoja ja soraikkoja ja rannikon avoimia dyynejä ei saa hävittää eikä heikentää. Tällaisen tiukasti suojellun luontotyypin esiintymän hävittäminen ja heikentäminen on siis ehdotuksen mukaan kiellettyä suoraan lain nojalla.
(12)Sääntely poikkeaa suojelun toteuttamistavan puolesta esimerkiksi nykyisen luonnonsuojelulain 29 §:n suojeltuja luontotyyppejä koskevasta sääntelystä, jossa suojeluun liittyvät kiellot tulevat voimaan viranomaisen päätöksen perusteella. Nykyinen sääntely on maanomistajan oikeusaseman kannalta selkeämpää kuin nyt ehdotettu sääntelymalli. Nyt ehdotetun kaltaisia, suoraan lakiin perustuvia kieltoja sisältyy kuitenkin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyihin metsälakiin (,) ja vesilakiin ().
(13)Nyt ehdotetun hävittämis- ja heikentämiskiellon arvioinnin kannalta merkityksellistä on, että sääntelyllä pyritään turvaamaan erityisen harvinaisia ja erityisen haavoittuvia luontotyyppejä. Sääntelystä seuraavan omaisuuden suojan rajoituksen oikeasuhtaisuutta parantaa se, että laissa säädettävään kieltoon on mahdollista saada poikkeus lakiehdotuksen 68 §:ssä määritellyin edellytyksin ja että valtiolla on velvollisuus lain 113 §:n perusteella korvata kiellon aiheuttama merkityksellinen haitta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi perusoikeuksien rajoittamiseen liittyvän riittäviä oikeussuojakeinoja koskevan vaatimuksen kannalta huomiota siihen, että 68 §:n mukaista poikkeusta ja 128 §:n mukaisia pakkokeinoja koskeviin päätöksiin voidaan hakea muutosta. Ehdotettu sääntely 67 §:ssä ei siten muodostu perustuslain 15 §:n kannalta ongelmalliseksi.
(14)Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin sääntelyn ennakoitavuuden kannalta huomiota siihen, millaiset mahdollisuudet kiinteistönomistajilla on tunnistaa tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymät omistamillaan alueilla. Valiokunta pitää tältä kannalta tärkeänä sitä hallituksen esityksessäkin (s. 204) mainittua seikkaa, että erityistä huomiota tulee kiinnittää tiukasti suojeltujen luontotyyppien tehokkaaseen inventointiin ja tietojen tallentamiseen luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Ympäristövaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä vielä tarkastella sääntelyä tältä kannalta.
(15)Perustuslakivaliokunta on kansallisen lainsäädännön kohdalla varsin usein kiinnittänyt huomiota sääntelyn muodostumiseen sekavaksi ja vaikeasti hahmottuvaksi (ks. esim., s. 2/I,, s. 2/I,, s. 5). Valiokunta on edellyttänyt, että sääntelyn kohderyhmän tulee kyetä ilman vaikeuksia soveltamaan säännöksiä (ks. esim., s. 3/I). Valiokunta on korostanut myös, että sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (ks. esim., s. 5,, s. 3).
(16)Perustuslakivaliokunta on todennut ympäristölainsäädännölle olevan tyypillistä, että huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin säädöksiin (ks. esim.,, s. 3/I ja, s. 2/I). Tämä johtuu pitkälti siitä, että sääntelyn on tarpeen olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista. Lisäksi valtuudet ovat usein tarpeellisia Euroopan unionin runsaan ja yksityiskohtaisen lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi. Toimialoittain ja toiminnoittain vaihtelevista velvoitteista säätäminen asetuksen tasolla voi olla ympäristölainsäädännön yhteydessä perusteltua, koska muutoin sääntely lain tasolla muodostuisi tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi (,, s. 2/II ja, s. 3/I). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, etteivät valtuudet voi tällöinkään muun muassa velvoitteiden perusteiden osalta jäädä täysin avoimiksi (, s. 3/I).
(17)Myös nyt ehdotettavaan luonnonsuojelulakiin sisältyy varsin runsaasti asetuksenantovaltuuksia. Lainsäädäntövallan delegointia koskeva sääntely lakiehdotuksessa on perustuslakivaliokunnan mielestä pääosin asianmukaista. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota valvonnan järjestämistä koskevan 124 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimista valvonnan turvaamiseksi. Säännöksen sanamuodon ja sen perustelujen valossa jää epäselväksi, mistä seikoista valtuuden nojalla olisi tarkoitus säätää. Perusteluista käy kuitenkin ilmi, ettei 124 §:stä ole tarkoitus seurata yksityiskohtaisia toimintavelvoitteita viranomaisille.
(19)Luonnonsuojelulakiehdotuksen 64 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää uhanalaiseksi luontotyypiksi sellainen luontotyyppi, jonka riski hävitä luonnosta on Suomen luontotyyppien kansallisen uhanalaisuuden arvioinnin mukaan vähintään korkea. Häviämisriski arvioidaan perustuen parhaaseen saatavilla olevaan tietoon luontotyypin määrän vähenemisen, levinneisyys- tai esiintymisalueen suppeuden, elottoman ympäristön laadun heikennyksen, eliöyhteisön prosessien tai vuorovaikutussuhteiden häiriöiden tai häviämisriskin määrällisen analyysin perusteella. Viranomaisten on lakiehdotuksen 65 §:n mukaan otettava uhanalaiset luontotyypit huomioon päätöksenteossaan noudattaen muussa lainsäädännössä luontoarvojen turvaamisesta erikseen säädettyä. Ehdotuksen perustelujen (s. 198, 305) mukaan luontotyypin säätämisellä uhanalaiseksi ei olisi kansalaisiin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia. Vastaavankaltaisella, asetuksenantoon perustuvalla tavalla säädetään voimassa olevassa laissa uhanalaisista lajeista.
(20)Ehdotettua uhanalaisen luontotyypin sisällöllisten kriteerien ja niiden arvioinnin laintasoista määrittelyä voidaan pitää riittävän täsmällisenä. Uhanalaisten luontotyyppien määritelmät edellyttävät perustelujen valossa melko laajaa ja yksityiskohtaista kuvausta kunkin luontotyypin ominaisuuspiirteistä. Merkitystä asetuksenantovaltuuden arvioinnissa on myös sillä, ettei uhanalaisuuden määrittely sellaisenaan saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että ympäristövaliokunnan on syytä mietinnössään vielä pyrkiä parantamaan sääntelyn ennakoitavuutta ja konkretisoimaan uhanalaisuuden vaikutuksia.
(21)Muutoksenhausta ehdotetaan säädettäväksi luonnonsuojelulain 136 §:ssä. Luonnonsuojelulain mukaiseen päätökseen saa sen mukaan hakea muutosta valittamalla noudattaen, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Valitusoikeus on pykälän 4 momentin pääsäännön mukaan niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea.
(22)Valitusoikeuden ehdotetaan siten olevan osin laajempi kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Ehdotetussa sääntelyssä jää kuitenkin epäselväksi, miksei valitusoikeutta ole myös niillä, joiden velvollisuutta asia saattaa koskea. Ottaen huomioon sääntelyn perusoikeusliitynnät ja selkeyden muutoksenhakusäännöstä voisi olla perusteltua täydentää.
Valiokunnan päätösehdotus
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Perustuslakivaliokunta esittää,
että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.